정책과정 단계별 정책여론 형성 과정 연구

Abstract

과거에는 정부가 일방적으로 정책을 결정하여 집행하였으나, 사회가 발전하면서 정책의 성공적인 집행을 위해서 여론을 살피는 것은 필수불가결한 것이 되었다. 기존 연구는 어떤 이슈에 대한 여론을 생성되어 확산되었다가 소멸하는 일회적이고 선형적인 현상으로 인식하였으므로 여론이 해당 이슈의 변화에 어떤 영향을 미치는지에 대한 연구는 부족하였다. 이에 본 연구는 정책과정 전반에 정책에 대한 여론, 즉 정책여론이 형성되는 과정과 정책에의 영향을 분석하고자 하였다. 즉, 어떤 사회문제 해결을 위하여 정부가 이를 심각하게 검토하기로 결정하는 정책의제설정 단계에서부터 정책의 구체적인 내용이 결정되는 정책결정 단계, 실제로 집행이 이루어지는 정책집행 단계, 집행 이후의 정책평가 단계, 이러한 각 정책과정 단계별 정책여론의 형성 과정을 실증적으로 살펴보고, 이론적 모형을 제시하는 것을 목적으로 이행되었다. 이를 위하여 정책의 직접 수요자가 다수이고, 해당 정책에 대한 커뮤니케이션이 활발하였던 정책을 연구대상으로 선정하였다. 이명박정부의 보육료 정부 지원 단가 전액을 지원하는 정책, 소위 ‘무상보육’ 정책은 미취학 연령의 자녀를 둔 부모들 모두가 정책의 직접 수요자로서 정책수요자의 수가 많았고, 무상보육에 대해 많은 보도뿐만 아니라 다양한 커뮤니케이션이 이행되었으므로, 이 정책을 연구대상으로 택하였다. 또한 무상보육 정책은 정부의 공식적인 정책의제로 채택되어, 세부 내용이 수립되고, 집행되고 평가에 이르는 전 과정이 이명박정부에서 이루어졌으므로 정책의 전과정에 형성되는 정책여론을 분석하는데 적절한 정책이라고 판단되었다. 선행 연구 고찰을 통해서 정책과정의 단계를 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가의 4단계로 구분하고, 이명박정부의 무상보육 정책의 발전 시기를 위 정책과정 단계에 따라 구별하였다. 기존 연구를 바탕으로 정책여론을 형성하는 주요 정책참여자를 크게 정부, 언론 매체, 오피니언 리더, 정책수요자로 나누고, 이들 간의 커뮤니케이션을 살펴봄으로써 정책여론 형성 과정을 살펴보았다. 분석을 위하여 정부의 정책결정자 심층 인터뷰, 언론 보도 내용분석, 정책수요자 서베이를 실시하였다. 최고정책결정자로서 지난 정부 5년간 무상보육 정책을 담당하였던 보건복지부 장관 3명과 고용복지수석비서관 2명을 포함하여 총 8명과의 심층 인터뷰를 실시하였다. 언론 보도는 이명박정부 임기 5년 전체를 기간으로 하여 주요 일간지 6종에 보도된 무상보육을 주요 주제로 작성한 기사를 대상으로 내용분석을 실시하였다. 서베이는 무상보육 정책의 직접 수혜자 범위에 속하는 20대부터 40대까지의 성인을 대상으로 실시하였다. 연구 결과, 정책의제설정 단계에서 형성되는 정책여론은 주로 정부와 오피니언 리더들 사이의 활발한 의견 교환으로 나타났다. 정부도 오피니언 리더들의 의견을 많이 참조하였고, 오피니언 리더들도 정부와 정책에 관해서 대화를 많이 나누면서 정책여론을 형성해 갔다. 또한 오피니언 리더들 사이에도 의견교환이 많이 이루어지면서 정책여론이 형성되었다. 그렇게 형성된 정책여론은 무상보육이 정책의제로 채택되는데 역할을 한 것으로 드러났다. 반면에 정책의제설정 단계에서 언론의 역할은 지극히 제한적이었다. 무상보육은 정책 이슈들 간의 경쟁에서 언론이 제기할 정도의 경쟁력을 갖지 못했기 때문에 언론 보도는 거의 없었고, 다른 주제의 기사에 종속적으로 언급이 될 뿐 언론의 주요 관심사는 되지 못하였다. 정책수요자들의 의견은 정부에 의해 참조가 되나, 정책에의 영향력은 오피니언 리더들과 비교하여 낮았던 것으로 나타났다. 정책결정 단계는 이미 채택된 정책의 세부 내용이 정착되어 가는 과정이기 때문에 정책여론 형성의 중심적 역할을 한 참여자는 정부였던 것으로 나타났다. 다만 이 시기에 언론사의 공식 입장이라고 할 수 있는 사설의 비율이 가장 높았고, 만 0~2세 및 5세 무상보육이 결정되었으나 집행은 되기 이전 기간에 스트레이트 보도를 줄이고 칼럼과 사설을 증가시킬 뿐만 아니라 언론사의 기획성 기사들도 보도하기 시작한 것으로 나타났다. 즉 정책결정 단계에서는 언론이 정책의제설정 단계와 달리 적극적으로 역할한 것으로 나타났다. 정책집행 단계에 가장 활발하게 정책여론이 형성된 것으로 나타났다. 정부와 언론, 오피니언 리더, 정책수요자 모두 상호 간에 활발한 커뮤니케이션이 이루어졌다. 그 중에서도 가장 주된 정책여론 형성의 주체는 정책수요자인 것으로 나타났다. 정책이 실제로 집행되면서 이전 과정에서 참여가 그리 두드러지지 않았던 정책수요자들은 정책여론을 형성하는 주체로서 역동적으로 역할하여, 정책수요자들 사이에 다양한 커뮤니케이션이 있었고, 이에 대해서 언론이 주목하여 보도하였으며, 이를 정부가 주의를 기울여 파악하였다. 정책평가 단계는 정책수요자의 정책여론 형성 과정에 초점을 맞추어 분석하였다. 정책수요자의 의견 형성에 가장 영향을 미친 매체는 언론으로 나타났으며, 다음으로는 지인들과의 대화로 나타났다. 정책수요자는 자신의 의견을 주로 지인들과의 대화를 통해서 표명하였으며, 다음으로 온라인 상에서 의견을 표시한 것으로 나타났다. 직접적으로 정부, 언론, 오피니언 리더에게 의견을 표명하였다고 밝힌 정책수요자의 비율은 났았고, 의견 표명을 전혀 하지 않았다고 답한 정책수요자가 많았다. 그럼에도 불구하고 정책집행 및 정책평가 단계에 정책수요자가 매우 활발하게 정책여론을 형성하였음을 알 수 있는 것은 온라인 커뮤니케이션이 이전 정책과정 단계보다 훨씬 활발하였고, 이와 같이 정책수요자들끼리의 대화로 형성되는 정책여론에 언론이 주목하여 지속적으로 보도하였기 때문이다. 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가로 정책과정이 이행되면서 각 과정마다 형성되는 정책여론은 정책 내용의 수정에 영향을 미쳤고, 수정된 정책내용에 대하여 다시 정책여론이 형성되었다. 그 정책여론의 영향으로 다시 정책이 수정되었다. 이러한 과정이 정책의제설정, 정책결정, 정책집행의 단계로 이행하면서 지속적으로 진행되어 갔다. 즉 정책과정이 진행됨에 따라서 정책여론은 정책 내용 변화에 구체적으로 영향을 미치고 있음이 나타났다고 하겠다. 위와 같은 연구결과를 바탕으로 기존의 커뮤니케이션의 2단계 흐름 모형을 수정하여 연구자가 재구성한 개방된 폭포수 모형을 정책과정 단계별 정책여론 형성 과정을 설명하는 모형으로 제안하였다. 또한 정책과정 단계별로 정책여론과의 상호작용을 간명하게 나타내는 점증모형을 제시하였다. 향후 본 연구의 대상이었던 무상보육 정책과 같이 전체 국민 대비 정책수요자의 규모는 작지만 해당 정책수요자의 관여도가 높은 정책의 경우, 개방된 폭포수 모형과 점증모형을 적용하여 정책여론 형성 과정을 설명할 수 있을 것으로 기대하였다.;It is essential to consider public opinion in implementing a policy successfully in a modern democratic society. Otherwise, it would be difficult to achieve the goal of the policy. The public opinion on the public policy affects the policy itself, so it is necessary to analyze how public opinion is built. The policy process is divided into policy agenda setting, policy decision making, policy implementation and policy evaluation. In order to analyze the public opinion in accordance with the policy process, the policy in which many stakeholders participate should be selected as the object to be analyzed. Therefore, child care subsidy policy is chosen as it has been widely reported in the press and debated among people during the Lee Myung-bak administration. In this thesis, the public opinion process according to the policy process is analyzed by in-depth interview with the former ministers of welfare, the contents analysis of the daily newspapers from February 25, 2008 to February 24, 2013, and survey. We found the government and the opinion leaders are the main participants in constructing public opinion in policy agenda setting process. However, the media does not have much role in the policy agenda setting, and neither do people. During the policy decision making process, the government does a pivot role in public opinion building process. Policy decision making process itself is the process that the details of the policy are decided, so it is natural that the government does the most important role. However, it is proposed to have media and people participate more in the decision making process in order to implement the policy more successfully. People actively communicate with the government, the media and the opinion leaders during the policy implementation and policy evaluation process. People communicate one another in person and online during the policy implementation and evaluation process more than during other policy processes, and the government and the media pay attention to people’s communication. Applying the result, an open cascade model and an incremental model are proposed to explain the process of the public opinion on the public policy.