한국 정치자금제도에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 한국의 정당정치의 발전과 관련하여 현재 운용되고 있는 정치자금제도를 분석하는 것이다. 정당정치의 활성화를 위해서는 합리적인 수준의 공식적 정치자금제도의 확립이 필수적이기 때문에 현대 대의정치의 필수요건인 정당제도와 선거제도를 유지하기 위하여 반드시 필요한 정치자금이 어떠한 과정을 거쳐 제도화되고, 이후 어떠한 방향으로 개정이 이루어져 왔는지 살펴봄으로써 앞으로 한국 정치자금제도가 나아가야 할 방향에 대하여 모색해보고자 한다. 즉 현재 한국의 정치자금제도가 어떻게 운영되어 왔는지 검토해 봄으로써 기존의 정치자금제도가 갖고 있었던 문제점 및 실질적인 운용과정에서의 문제점을 파악해보고 정치자금제도의 민주적 확립을 위한 개선방안을 모색해보고자 한다. 본 연구는 정치자금법에 규정되어 있는 공식적 정치자금을 그 대상으로 하며 정치자금의 사용주체로서 정당과 후보자 개인을 중심으로 다루고자 한다. 다시 말해 정치자금법에서 규정하고 있는 정치자금제도로서의 당비, 후원금, 기탁금, 국고보조금의 운용실태 및 이러한 정치자금의 투명성과 실효성 확보를 위한 규제 등을 살펴봄으로써 현재 한국 정치자금제도가 갖는 의의와 한계를 살펴보고자 한다. 한국의 정치자금제도에 대한 연구시기는 1965년 정치자금법 제정부터 2004년 제14차 개정 시기까지이며 정치자금제도의 개정배경과 내용을 중심으로 변천과정을 살펴보았다. 특히 공식적인 통계자료가 한국 정치자금제도를 분석하는데 유의미성을 갖는다고 보았기 때문에 중앙선거관리위원회의 공식적인 자료가 나오기 시작하였던 1988년 이후부터 당시 집권여당을 포함한 주요 3당의 정치자금 운용현황을 살펴보았다. 정치활동을 위해 필수적이지만 정치부패와 밀접하게 연관되어 있다는 정치자금의 양면성 때문에 정치자금에 대한 제도화에 대한 필요성이 등장하였다. 이에 따라 1965년 정치자금법이 제정되어 여러 차례 개정과정을 거치면서 건전한 정치자금제도의 운용을 목표로 삼아왔다. 그러나 많은 정치가들은 교묘하게 법을 벗어난 방법을 찾아내어 정치자금을 조달하였으므로 정치자금제도의 제정 당시의 이념과 의도가 실현되지 못한 채 종종 제도상의 한계만 드러내었다. 더군다나 한국 정당정치의 구조적 문제점, 즉 지나친 정당조직의 비대화로 인한 고비용 저효율 문제, 끊임없이 제기되고 있는 정경유착 문제, 보스 중심의 사당화 문제 등을 통해 천문학적인 정치자금의 수요가 요구되는 정치권에 대한 평가가 더욱 강화되어 나타났다. 이러한 필요성 때문에 민주화 이후 잦은 정치자금제도의 개정이 이루어져 온 것이다. 따라서 본 연구는 한국의 정당정치와 연관되어 공식적 정치자금의 정치자금제도의 운용에 있어서 나타나는 문제점과 그 개선방안을 중심으로 한국 정치자금제도를 분석하였다. 한국의 정치과정에서 큰 비중을 차지하고 있는 음성적 정치자금을 모두 포괄하는 전체적인 정치자금에 대한 논의는 이루어지지 못했지만 본 연구는 공식적 정치자금의 운용현황을 살펴보고 정치자금의 수입과 지출흐름을 파악해 봄으로써 한국 정당정치의 민주적 발전과 정치자금제도와의 상호 연관성을 살펴보았다. 또한 현재 한국 정치자금제도에 이르기까지 제도적인 개정과정과 운용현황을 분석함으로써 한국 정당정치의 수입과 지출 형태를 전체적으로 파악해 보고, 그러한 과정에서 나타나는 문제점과 그 개선방안을 정당정치 개혁 논의와 관련하여 모색해보았다. 본 연구에서는 정치자금제도를 일찍부터 성공적으로 정착시켜 운용해 온 미국과 독일 사례를 살펴봄으로써 이들 국가가 한국 정치자금제도 발전을 위한 방향을 제시해 줄 수 있을 것이라 보았다. 즉 미국과 독일의 정치자금제도가 어떠한 기본정신을 바탕으로 발전과정을 거쳐 현재에 이르렀는지, 그리고 어떻게 운용되고 있는지 본문에서 자세히 살펴보았다. 한국의 정치자금제도는 조달제도와 관련해서 1997년 지정기탁금제도가 폐지된 이후 기탁금제도가 사실상 유명무실해지고, 당비가 정당의 총 수입에서 차지하는 비율 역시 매우 낮기 때문에 현실적으로 정당들은 후원금과 국고보조금에 정치자금의 대부분을 의존하고 있다. 정치자금의 투명성확보제도로서는 기부제한제도, 회계보고제도, 선거관리위원회의 감독제도, 벌칙제도 등이 있다. 제도적인 측면에서 볼 때 한국 정치자금제도는 어느정도 체계성을 갖추고 있다고 볼 수 있으나 실제 정치체제에서 적용되어 운용될 때마다 많은 문제점이 지적되어 왔다. 2000년 이후 한국에서 정치자금제도와 관련된 논의는 특히 정 · 재계 및 학계 그리고 시민단체를 중심으로 정치개혁이라는 큰 흐름 속에서 집중적으로 이루어졌다. 천문학적인 정치비용을 줄여야 한다는 필요성에 대한 전반적인 동의 속에서 정당조직의 축소, 선거공영제 실시, 정치자금의 투명성과 실효성을 확보하기 위한 논의들이 이루어졌으며 그 논의들을 바탕으로 2004년 전면개정에 가까운 정치자금법의 개정이 이루어졌다. 2004년 제14차 개정은 기업의 정치자금에 대한 후원을 전면적으로 금지하는 대신 개인이 기부할 수 있는 후원금의 상한선을 제한하고 기부자에 대한 면세혜택을 줌으로써 다수의 소액기부자들의 자발적인 후원을 적극 장려하였다. 차떼기로 상징되는 기업의 음성적 정치자금이 정경유착을 초래하였고, 이로 인한 후진적 정치문화와 반복되어 왔다는 반성에서 법인기부를 전면금지 시킨 것과 더불어 지구당과 중앙당 후원회를 폐지하는 등 파격적인 개선책이 마련된 것이다. 이외에도 조달측면에 있어서 정치자금의 모금방법을 다양화시켰고 국고보조금의 총액을 줄이는 노력과 함께 정당의 정책개발의 기능강화와 여성의 정치참여 활성화를 위한 목적으로 반드시 일정비율의 자금을 지출하도록 하였다. 또한 투명성와 실효성을 확보하기 위한 방안으로서 고액기부자의 경우 인적사항과 금액을 공개하고 정치자금의 기부와 지출은 반드시 실명이 확인되는 방법으로 이루어지도록 하였으며, 선관위의 정치자금에 관한 조사권을 강화시키고 위반자에 대한 공무담임권을 제한하는 등 여러 벌칙규정 또한 강화시키는 등 이전의 개정과는 확실히 차별되는 내용을 담고 있다. 정치자금에 대한 논의에 있어서 정치비용은 어느 정도까지는 민주주의의 유지를 위해 반드시 지불해야 한다는데 대한 국민적 합의가 마련되는 것 또한 정치자금 문제의 해결을 위해 중요한 일이다. 이러한 합의를 바탕으로 한국 정치자금제도는 제14차 개정에서 제도적으로는 획기적인 변화를 꾀했다고 할지라도 아직 운용상의 문제점을 파악하기에는 시기상 이르다. 하지만 앞으로도 지속적으로 정치자금의 수입과 지출에 대한 투명성을 높이는 방향으로 변화시켜 나가야 하며 이러한 노력은 한국 정당정치의 민주성과 효율성을 높이는데 크게 기여할 것이라 본다. ;This study focuses on analyzing the Korean political fund system that show the change of the system. Especially it is expected that political corruption can be get solved and transparency of political money be improved by reinforcing regulations of political money. The most important thing is where political money comes from and where it goes. It leads to the necessity of system which assures the transparency of political money and acquires the trust people. However, the gap between the ideal regime and real politics still remains as the problem to solve. Party and politician concentrate their efforts on realizing what people want in order to get support of the people and be elected. According to increase of the costs including the political activities, there are difficulties in raising money. So there is a tendency to depend money on outside the party and the competition to raise political money gets intense. As political money is the cost of the democracy, it is essential for vitalization of party politics and development of democracy. However, political corruption continually in the process of raising money. This two-sided character of political money made it necessary to limit and formalize political money according to a system such as a law. The procedure of political fund system reform of the America and the Germany can be suggestive to Korea. The fact that the American political fund system assures that all the money related to election be publicized and they strictly limit the donation by law, where many officials, especially including presidents, are chosen by election, has important meaning to the election system of Korea. The German political system assures that most of the money related to party finance - party membership dues and direct or indirect public subsidies - and they also limit the public subsidies by the basic law. American parties raise and spend only a minority of campaign money, individuals and interest groups spend the majority of campaign money, election finance law limits donations, and requires disclosure of many expenditures and contributions. In the absence of membership dues, sources outside the party organizations - individuals, interest groups - have supplied their fund. Contrary to America, German parties had many real members, they have regular income from party membership dues. There are three principal sources of party income in Germany. Donation, membership dues and public subsidies. The voluntary contributions made by parliamentarians, bank loans, revenues from party asset and income from sales. In Germany, large public subsidies were major source of party funding. As the expansion related emergence first of mass and later of catch-all and cartel parties, the relative importance of large public subsidies and membership dues has increased. Also German parties' two main expenditure items are the parties' organization and campaign expenditure. The Korean political fund system has raising system - membership dues, contributions, deposit money, public subsidies - and regulation system - report, restricting contribution, NEC' supervision, penalty. These system are changed by the political environment fact. Particularly, the raising system has always been changed, the regulation system has been maintained for 20 years or more. As the deposit money has been maintained for 40 years, it has been abolished at the 10th amendment. After that, raising system maintained membership dues, contributions, public subsidies. The first law related political money was established in 1965 in Korea. It aimed to prevent political corruption and to reinforce regulations of funds from the business that was not formalized. The law related political fund was revised on large scale in 1980, 1989, 1994, 1997, 2004. Several reformations of the political fund system took aim at making raising and paying money clarify. Especially, the latest revision of the law in 2004 is reinforced clarity and effectiveness. Although the regulation reinforced, new regulations by reformation of political fund system have defects. To improve the political fund system's clarity and effectiveness, it is important that the citizen's support culture have got to be settled down.