Comparing Modes of Policy Networks in the Cultural Diversity Policy

Abstract

문화다양성정책은 2005년 UNESCO에서 체결된 문화다양성협약에 의해 국제적으로 이슈화된 개념이다. 이 협약은 기존에 단순히 규제영역으로 여겨졌던 쿼터정책을 '문화다양성 추구'라는 목적과 결부시켜 많은 시민사회의 움직임을 이끌어내었고, 문화와 관련된 기존의 쿼터정책을 새롭게 조명할 필요성이 있음을 인식시킨 계기가 되었다. 그 가운데, 한국의 스크린쿼터정책과 프랑스의 시청각쿼터정책은 문화다양성정책의 대표적인 예로 평가된다. 따라서, 본 연구는 한국과 프랑스의 정책네트워크가 정책산출에 미치는 영향을 문화다양성정책 중 스크린 및 시청각 쿼터정책을 중심으로 실증 분석하였다. 연구를 통해 한국과 프랑스의 정책네트워크 특성이 어떠한 정책네트워크의 변화를 가져왔는지 비교하고, 이러한 정책네트워크의 변화가 어떠한 정책을 도출하였는지 고찰하고자 한다. 더 나아가 양국의 시기별 비교분석을 통하여 문화다양성정책의 특징과 성격을 도출하여 정책적 시사점을 얻는 것을 연구목적으로 한다. 문화정책분야는 점차 국내외 다양한 이해당사자들의 참여가 증가하면서 정책이 역동적으로 변화하고 있으나, 정책네트워크의 시각으로 국가간 문화정책을 비교분석한 연구는 부족한 실정이다. 본 연구에서는 이러한 필요성에 따라 정책네트워크에 관한 기존의 이론적 · 실증적 논의를 종합하고, 문화다양성정책으로서의 스크린 및 시청각 쿼터정책의 특성을 반영하여 정책 맥락, 아이디어, 주요 행위자, 상호작용, 네트워크 구조의 5가지 요소를 분석요소로 선정하였다. 특히, 이는 국가간 문화정책을 비교 분석하는데 유익한 시각을 제공하는 탐색적 작업으로서 의의를 가진다. 연구의 시간적 범위로는 양국에서 각각 스크린 및 시청각 쿼터정책이 시행된 시기부터 분석하였다. 그러나, 그 시점이 상이하므로 양국의 정책변화 원인을 더 명확히 탐색하고자 중요정책 변화를 기준으로 도입기(Stage I)-성장기(Stage II)-정착기(Stage III)의 세 단계로 구분하여 살펴보았다. 본 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 프랑스와 한국의 정책 환경은 점차 세계화와 지역주의라는 큰 패러다임에 동시에 노출되고 있는 유사성을 보이고 있다. 프랑스의 경우, 정책도입기에 영화시장개방을 요구하는 미국의 적극적인 대외 압력이 존재하였고, 프랑스 정부는 미국의 원조를 받게 되어 실질적으로 미국과의 협상에서 불리한 위치에 설 수 밖에 없었다. 한편, 불합리한 협정을 반대하는 영화관련종사자들의 이익집단적 움직임도 활발하였다. 결국 불리한 위치에도 불구하고 프랑스 정부는 당시 영화관련종사자들의 적극적인 지지 속에 미국과 재개정 협상을 통해 쿼터정책을 관철시켰다. 즉, 프랑스정부와 관련 이익집단은 문화영역의 직접적인 대외압력에 대해서 정책학습을 경험했다고 볼 수 있다. 이러한 프랑스의 정책환경은 한국의 90년대 말과 유사한 모습을 보인다. 외환위기를 겪으며 미국의 해외원조가 중요해진 상황에서 한국 정부는 미국과의 대외협상에서 불리한 위치에 설 수 밖에 없었으며, 90년대에 이미 이익집단에서 시민단체로 성장한 스크린쿼터문화연대의 강력한 쿼터정책 관철 요구는 한국정부와 미국정부와의 협상을 지연시키는 결과를 초래하였다. 그러나, 한국의 경우 협상의 지연이 정부의 일방적인 스크린쿼터 축소발표로 결론지어졌다. 이는 문화영역과 관련된 한국 시민사회의 역량이 급속하게 성장한 반면, 정부 내 관련부처간 의견 조율이 부족하고, 합의 도출에 실패한 결과라고 할 수 있다. 따라서, 한국의 경우, 정착기통해 정부와 시민사회 모두 문화영역의 직접적 대외압력에 대한 정책학습을 경험하였다고 평가할 수 있다. 둘째, 문화정책에 대한 국가의 기본 이념을 나타내는 아이디어의 경우, 두 나라 모두 문화영역에 대한 정부 개입을 긍정적으로 보는 공동체주의 입장(community-oriented approach)을 택하고 있다. 그러나 프랑스는 1959년 문화부 창설 이래 문화민주주의(culturaldemocracy) 입장에서 문화를 권리로 인식하였고, 최근에는 정체성(identity)의 측면에서 스크린 및 시청각쿼터정책을 접근하고 있다. 반면 한국은 공동체주의적 접근방식 속에서 군사정권 이래로 문화를 권력의 도구나 경제를 부흥(prosperity)시키기 위한 수단으로 인지해왔다. 이후 성장기와 정착기에도 프랑스의 경우 문화정책의 기본 이념이 일관성있게 '문화를 통한 사회참여 및 전 지구적 관점에서 연대를 중시하는 민주주의 및 정체성'으로 유지되어오고 있다. 반면, 한국의 경우에는 성장기에 문화를 통한 경제 성장을 강조하면서 한국문화의 정체성에 대한 관심이 고조되기도 하였으나, 이후 정부의 문화정책이 경제성장을 위한 도구로 인식되는 모습을 다시 보여주고 있다. 셋째, 프랑스와 한국 모두 스크린 및 시청각 쿼터정책의 네트워크 내에 점차 다양한 행위자들이 참여하고 있다. 프랑스의 경우 스크린 및 시청각 쿼터정책 네트워크와 관련하여 비정부조직이 참여하는 시기가 정부 정책이 강화되는 시기에 비해 상대적으로 뒤쳐지는 반면 한국은 자생적으로 스크린쿼터의 실행을 감시하는 스크린쿼터감시단이 성장기인 1993년에 등장하였다. 넷째, 상호작용은 행위자들의 동기가 정책네트워크의 다른 행위자들과 단절된(closed) 상태에서 은밀하게(secretive) 이루어지는지 혹은 공통의 관심사(consensual)를 가지고 조화로운(harmonious) 교환관계가 이루어지는지에 대한 분석이다. 특히, 스크린 및 시청각 쿼터정책은 정부내 두 기관 이상과 관련되는 정책적 특성을 보이므로 정부와 비정부행위자간의 상호작용은 물론 정부부처간의 상호작용이 중요하다. 프랑스와 한국 모두 정책 도입기에는 정부와 비정부조직간의 관계가 정부기관을 중심으로 하는 은밀한 모습을 띠고 있었다. 이후, 프랑스의 경우 성장기에는 정부와 시민과의 관계가 단절된 모습을 보이다가 정착기에 합의되고 조화로운 모습을 보이는 반면, 한국은 시민사회의 급속한 성장으로 성장기에 정책네트워크 내에서 정부행위자와 비정부조직이 조화로운 상호작용을 보이다가 정착기에 들어 오히려 정부와 시민사회가 단절된 모습으로 역행하고 있었다. 이러한 변화과정은 정부내 행위자들의 상호관계의 차이로 설명될 수 있다. 프랑스의 경우, 정책의 도입기부터 정착기까지 정부내 행위자들이 쿼터정책에 대해 비전을 공유하며 조화로운 관계를 지속하고 있었다. 한편, 한국의 경우는 문화에 대한 합의된 비전이 없는 상태에서 부처간 서열관계가 정부내 행위자들간의 관계를 수직적으로 변화시켰으며, 이러한 내부관계는 시민사회와의 상호작용까지 단절시키는 상황으로 나타났다. 다섯째, 스크린 및 시청각쿼터 정책네트워크의 구조는 프랑스와 한국 모두 상당히 정부부문에 집중화된 형태로 나타난다. 프랑스의 경우 제도 도입시기에 정부와 이익집단, 그리고 CNC라는 반정부기관이 강력한 응집력(cohesion)을 보이면서 정책공동체 유형을 나타내었다. 이후 성장기에는 독립규제기관인 CSA가 정책네트워크에 참여하였다. 이 기구는 실질적으로 정치로부터 독립되지 못하여 정부입장을 대변하는 기구에 그쳤지만, CSA의 정부기관간 상호조정기능이 정부행위자들간에 쿼터정책으로 인해 발생하는 갈등을 줄여주는데 기여한 점은 긍정적이라고 평가할 수 있다. 따라서 이 시기 역시 정부행위자들과 이익집단 간 강력한 응집력을 보이는 정책공동체 시기라고 할 수 있다. 안착기에서는 급속도로 성장한 시민사회와 정부가 시청각쿼터정책의 논의를 EU와 함께 진행해 나가면서 행위자들의 수가 늘어나 이슈네트워크의 특징을 보이기 시작한다. 그러나 프랑스가 시청각쿼터정책을 다루는데 있어서 미국 영상물을 대외 위협요소로 규정하면서 정책네트워크 안의 다수 행위자들이 강한 응집력을 보이는 의미있는 현상이 나타난다. 더욱이 정부의 강력한 의지가 EU로까지 확산되면서 프랑스의 대외 협상력은 물론 정책네트워크 행위자들간의 응집력도 더욱 강화되었다. 한국은 도입기에 정부의 일방적인 주도 하에 영화제작자들과 극장주들이 정책공동체를 이루었다. 이후 성장기에는 정책네트워크 내에 시민사회가 등장하고, 정부와 영화계 종사자들을 비롯한 극장주들간에 의견을 교환하며 비전을 공유하는 모습을 나타내었다. 그러나 정착기에는 정책공동체 형태로 발전해온 정책네트워크 내 정부행위자들의 이익관계가 분열되면서 그들간에 응집도가 약해지고 이슈네트워크의 형태를 띠게 된다. 이는 정부 내 행위자들간에 보이지 않는 서열관계와 문화를 경제성장의 도구로 보는 한국정부의 이념이 크게 작용했다고 판단된다. 한편, 2000년 이후에 신설된 한국의 시청각쿼터정책은 도입단계에서 비정부기관들의 참여가 상당히 높았으며, 독립위원회 형태인 방송위원회와의 상호작용을 활발하게 해준 긍정적인 예이다. 이러한 제도의 도입으로 한국에서도 프랑스에서와 같이 단순히 배급망을 확보해주는 스크린쿼터정책보다는 제작을 도와주는 방송쿼터정책이 쿼터정책논의의 중심을 이룰것이라 예상된다. 또한 이는 문화정책네트워크 내에서 방송위원회의 구조적 위치의 변화에 주목할 필요가 있다는 점을 시사해 준다. 여섯째, 본 논문에서는 각 시기별로 정책변화를 단순비교하기 보다는 정책이 어떠한 성격을 띠고 변화였는가를 중심으로 살펴보았다.따라서, 정책 산출에 반영된 공익성의 정도를 정책성격을 판단하는 기준으로 하여, 정책결과의 변화양상을 비교하였다. 공익성의 이념을 주로반영하여 시장개방을 반대하고 규제를 강화하는 추세를 보이는 경우는 공동체지향 문화정책(community-oriented cultural policy)으로 분류되고, 이와 반대로 개방과 규제완화의 추세를 보이는 경우는 시장지향 문화정책(market-oriented cultural policy)의 성격이라고 분류하였다. 프랑스의 경우 도입기와 성장기, 정착기를 거치면서 가속화되는 세계화의 대외여건변화에도 불구하고 상대적으로 쿼터정책을 강화시켜나가는 경향을 보이고 있다. 즉, 스크린 및 시청각정책 산출의 성격이 공동체지향 문화정책의 모습을 보이고 있었다. 한편, 한국의 경우는 세 시기를 거치면서 규제지향적 성격이 강화되는 모습을 보이다가 성장기 말을 거치면서 급속도로 약화되는 모습을 보이고 있다. 즉, 최근 쿼터정책성격의 흐름은 시장지향문화정책이라고 판단된다. 이러한 프랑스와 한국의 스크린 및 시청각 쿼터정책네트워크를 비교분석한 결과 한국의 정책 대안 모색을 위한 시사점은 다음과 같다. 첫째, 프랑스와 한국의 스크린 및 시청각쿼터정책과정은 양국 모두에서 다양한 시민들의 관심이 집중되고, NGO의 움직임이 활발했던 사례였다. 그러나 정책결정에 있어서는 양국 모두 정부부문에 집중된 정책결정이 이루어졌음을 살펴볼 수 있었다. 이는 스크린 및 시청각 쿼터정책결정과정에 있어서 사회의 다양한 요구가 반영될 수 있는 제도적 차원의 변화가 뒤따라야한다는 점을 보여준다. 둘째, 프랑스와 한국의 정책결과가 상이하게 나타난 데에는 정부의 문화정책에 대한 비전인 아이디어와 정부 내의 상호작용, 그리고 구성원들간의 응집도의 차이가 크게 영향을 미쳤다고 판단된다. 따라서 한국 정부는 문화의 비전을 정부정책 홍보수단이나 산업 진흥을 위한 수준에서 도출할 것이 아니라 권리의 문제로 확대시켜나가기 위해 노력을 기울어야 할 것이다. 또한 스크린 및 시청각쿼터정책 네트워크 변화에서 보여지듯이 다른 부처와의 업무중첩으로 인해 정부기관간의 갈등은 다원화된 시대에 더 급증할 것이라 예상된다. 그러므로 정부는 정부와 시민사회의 관계 뿐만 아니라 정부 내의 갈등을 조정해나가기 위한 제도나 기구 마련에 관심을 기울어야 할 것이다.;This thesis aims to analyze the attitude of cultural diversity policy networks in two countriesㅡFrance and Koreaㅡapplying the policy networks frameworks in a view of five dimensions: context (environment), idea (vision of the cultural policy and types of approach to culture), actors (involving main actors), interaction (consensual and harmonious or closed and secretive) and structure (cohesion and type of networks). Many and broad field of cultural diversity policy, the paper selected on specific one field, which is the screen and audiovisual quota policy since it is an example that shows the change of the policy outcomes. The central analysis of employed data sources spans into three stages from introduction of quota policy to the settlement of this instrument. This M.P.A. thesis is prefaced with a theoretical paper discussing an investigate approach to comparative study case which includes the introduction: research purpose and scope/background and object of research, literature review and theoretical approach: the development of the policy networks and cultural diversity and public policy, analytical frame of policy networks: causal relations of policy networks/the research frameworks/operational definitions. Through the comparative analysis, this dissertation puts forth two major findings: First, the French and Korean governments should implement the official system or the institution to call citizen participation in the cultural policy process. Second, the critical factors brought the different attitude of policy in cultural diversity policy networks of two countries are ideas, interactions, and cohesion within the policy networks.