권위주의적 권력과 정책과정 참여가 정부신뢰에 미치는 영향

Abstract

본 연구는 정부신뢰의 개념을 정립하고 영향요인들을 경험적으로 규명함으로써 정부신뢰 제고방안을 제시하는데 목적을 두었다. 이를 위해 다양한 학제에서 이루어진 신뢰연구의 이론적ㆍ경험적 논의를 통해 정부신뢰에 대한 개념과 이론을 정립하고, ‘정부신뢰’에 영향을 미치는 변수들 간의 가설을 도출하였다. 정부신뢰에 영향을 미치는 요인 중 ‘권위주의적 권력’과 ‘정책과정 참여’의 효과를 구체적으로 규명하기 위하여 교류의 정도가 상대적으로 많은 보건복지부와 의사ㆍ약사를 연구대상으로 설정하였다. 도출된 가설의 타당성 검증을 위해 전국에 있는 의사와 약사를 대상으로 2,500부의 설문지를 배포하여 778부(31.1%)를 회수하였으며, 이 중에서 761부의 자료를 구조방정식 모형분석에 사용하였다. 연구결과를 정부신뢰 개념정립과 영향요인으로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 우선, 정부신뢰의 개념과 관련하여 본 연구는 정부신뢰를 ‘정부의 일반적ㆍ특정적 역할 수행에 대한 국민의 긍정적 기대’로 정의하였다. 이러한 개념정의에 입각하여 16개의 측정문항을 설계하였으며 기준 문항(귀하는 보건복지부를 어느 정도 신뢰하십니까?)과의 타당성 검증을 통해 6개 문항을 정부신뢰의 측정문항으로 확정하였다. 본 연구에서 설계한 6개의 측정문항과 기준문항 간에는 1) 0.840의 높은 상관관계를 보이고 있고, 2) 이들을 구조방정식 모형의 종속변수로 하고 각각을 분석하였을 때 그 결과들이 유사하였다. 이는 본 연구에서 설계한 정부신뢰 측정문항들의 타당성을 입증하는 결과라 할 수 있다. 다음으로 정부신뢰의 영향요인과 관련한 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 지식요인(공무원의 능력, 청렴성, 배려), 관계요인(권위주의적 권력), 제도요인(정책과정 참여, 참여의 운영과 관련한 외적 효능감), 그리고 신뢰성향이 정부신뢰에 유의한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 정부신뢰에 1) 가장 큰 효과를 보이는 변수는 의사ㆍ약사 모두에게서 ‘참여의 운영과 관련한 외적 효능감’으로 나타났으며, 2) 두 번째로는 의사의 경우에 ‘권위주의적 권력’, 약사의 경우에 ‘정부주도ㆍ개인 참여’이며, 3) 세 번째로는 의사ㆍ약사 모두에게서 공무원의 능력으로 밝혀졌다. 공무원의 청렴성과 배려의 경우, 청렴성은 의사에게서만, 배려는 약사에게서만 정부신뢰에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, 정부신뢰 제고에 있어 공무원의 능력ㆍ청렴성ㆍ배려가 중요한 또 다른 이유는 이들 변수들이 정부신뢰와 다른 영향요인들 간의 매개변수로 작용한다는 데 있다. 둘째, ‘권위주의적 권력(국민의 입장에서 정부가 권위주의적으로 권력을 행사한다고 인식하는 정도)’이 ‘정책과정 참여’에 직접적인 영향을 미치는 것으로 나타났는데, 이는 ‘권력’과 ‘참여’가 관련되어 있다는 기존의 이론적 논의를 경험적으로 입증해 주는 결과이다. 즉, 정부가 권력을 권위주의적으로 행사한다고 인식하는 의사ㆍ약사일수록, 이들은 시위나 집회, 집단 서명 등 집단적이고 강제적인 방법으로 정부에 대응하고 있다. 하지만, 정부주도의 참여에서는 다른 양상을 보이고 있다. 의사는 정부가 권위주의적 권력을 행사한다고 인식할수록 정부가 주도하는 공청회나 간담회에 불참하거나 조사 사업 등에 협조하지 않는 반면, 약사이 경우는 반대로 정부주도의 참여가 증가하는 것으로 나타났다. 정부가 권위주의적으로 권력을 행사한다고 인식할수록 의사는 강압적ㆍ전문가적 힘으로, 약사는 강압적ㆍ합법적인 방법으로 정부에 대응하고 있음을 시사해 주는 결과일 수 있다. 셋째, ‘정책과정 참여’의 정도는 매개변수를 통해 정부신뢰에 효과를 미치는 것으로 나타났다. 그동안 ‘참여’와 ‘정부신뢰’에 대한 대부분의 연구들은 참여가 정부신뢰에 직접적인 영향을 미치는 것으로 가정하였으나 그 연구결과는 그리 만족스럽지 못하였다. 본 연구는 이러한 원인을 ‘참여’와 ‘정부신뢰’ 간의 매개변수의 존재에서 찾고자 하였으며 분석결과 그 매개변수는 ‘참여의 운영과 관련한 외적 효능감’으로 나타났다. 이상의 연구결과를 토대로 정부신뢰 제고 방안을 논의하면 다음과 같다. 첫째, 정부신뢰 제고에 있어 직접적이면서 가장 효과적인 방안은 정부신뢰 개념의 구성요소를 활성화시키는 것이다. 즉, 정부가 공익을 실현하기 위한 ‘일반적 역할’과 특정집단 구성원들이 정부에 기대하는 ‘특정적 역할’을 동시에 수행하는 것이다. 또한 정부가 일반적ㆍ특정적 역할수행을 하는 모든 과정에서 ‘정의’, ‘형평성’, ‘합법성’, ‘효율성’, ‘특정기대의 부응’의 원칙을 견지하는 것이 중요하다. 왜냐하면 이러한 원칙들은 정부신뢰 수준결정에 작용하는 국민의 판단기준과 같기 때문이다. 둘째, 일반적ㆍ특정적 역할을 잘 수행하기 위해서 정부는 국민 또는 특정집단 구성원들의 정부에 대한 기대를 정확하게 파악해야 한다. 본 연구결과에 근거해 볼 때 정부가 주도적으로 ‘정책과정 참여’를 확대하고 참여과정을 잘 운영하는 것이 중요한 대안일 수 있다. 즉, 정부주도의 공청회나 간담회, 또는 의견 수렴을 위한 조사사업 등을 적극적으로 활용하는 것이다. 그런데 여기서 중요한 것은 참여의 효과가 ‘외적 효능감(운영)에 의해 매개된다는 점이다. 따라서 참여의 효과를 높이기 위해서는 참여확대를 위한 노력뿐 아니라 국민의 의견을 폭넓게 수렴하고 이를 정책에 반영함으로써 외적 효능감을 높이려는 노력이 병행되어야 할 것이다. 셋째, 정부가 권력을 권위주의적으로 행사한다고 생각하는 국민의 인식정도를 감소시킴으로써 정부신뢰를 제고할 수 있다. 정부가 일방적으로 정책을 결정하거나 국민위에 군림할 때, 또는 국민에게 그러한 모습으로 보여 졌을 때, 정부에 대한 국민의 신뢰가 감소될 수 있기 때문이다. 따라서 정부는 ‘권위주의적 권력’에 대한 국민의 인식을 감소시키기 위하여 노력할 필요가 있는데, 이러한 방법 중의 하나가 ‘정부주도 참여’일 수 있다. 왜냐하면, ‘권위주의적 권력’이 정부신뢰에 미치는 부정적인 효과를 크면(낮으면), ‘정부주도 참여’가 정부신뢰에 미치는 긍정적 효과가 낮게(높게) 나타나기 때문이다. 이는 ‘정부주도 참여’의 긍정적 효과를 증가시키면 ‘권위주의적 권력’에 의한 부정적 효과가 감소될 수 있음을 시사해 주는 것이다. 결론적으로, 정부신뢰 제고에 있어 가장 중요한 것은 정부가 국민 또는 특정집단 구성원들이 정부에 기대하는 일반적ㆍ특정적 역할을 잘 수행하는 것이라 할 수 있다. 또한 정부가 주도하는 ‘정책과정 참여’를 확대하고 민주적ㆍ효과적으로 운영하는 것은 정부에 대한 국민의 기대내용을 수렴하는 좋은 방안일 수 있다. 한편, 참여의 실질적인 운영이 주로 공무원에 의해 이루어진다는 점에서, ‘정책과정 참여’를 민주적ㆍ효과적으로 운영할 수 있도록 공무원의 능력을 함양시키는 것 또한 정부신뢰 제고에 중요한 대안이 될 수 있을 것이다. 주요어 : 정부신뢰, 정책과정 참여, 권위주의적 권력, 보건복지부, 의사, 약사;This dissertation examines the definition of conceptualize and the influential factors of trust in government on the empirical basis, and the indication of improvement scheme on this study. In order to do this, concept and theory about trust in government were organized based on theoretical and empirical discussions of trust studies done in diverse school systems, and based on the theoretical and logical inferences, hypothesis of variables that affect ‘trust in government’ were established. In order to examine effects of ‘authoritarian power’ and ‘participation in policy-making process’ among influential factors of trust in government, this study limited its range to the doctors and pharmacists of the Ministry of Health & Welfare. To test hypothesis that derived from these processes, lists of questionnaire were distributed to 2,500 doctors and pharmacists. Out of 778 responses which counts 33.1% of 2,500 doctors and pharmacists, 761 responses were analyzed based on structural equation. The followings are the results. In the beginning, this study defined trust in government as ‘people's positive expectations of general and specialized role performance by the government.’ As defined in this research, 16 measuring questions were designed, and through the standard questions(How much do you trust the Ministry of Health & Welfare?) and validity testing, 6 questions were established as measuring questions of trust in government. Between the standard question which measured trust in government and 6 measuring questions showed 1) close correlation to each other(0.840), 2) after having those questions being analyzed by structural equation, their results brought similarities. This result indicates that 6 measuring questions for trust in government have certain validities. The followings are the results of influential factors. First of all, trust in government becomes influenced by many factors. According to the research, variable factors such as knowledge factors (ability, integrity, and benevolence of public service officers), relational factors (authoritarian power), institutional factors (participation in policy-making process, external efficacy related to operation of participation), and propensity to trust regarding influences to trust in government. In relation to effectiveness of trust in government, 1) doctors and pharmacists indicated that external efficacy related to operation of participation is the variable that shows the biggest effects. 2) The second most effective variable is ‘authoritarian power’ for doctors and ‘individual participation led by government.’ 3) The third effective variable is shown to be ability of public service officer. However, doctors only indicated that integrity affects trust in government, and pharmacists indicated that benevolence affects trust in government. On the other hand, the reason why ability, integrity, and benevolence of public service officers have great potential functions of variables is that these variables work as mediation parameters between trust in government and other causing factors. Second, authoritarian power(the understanding by civilians about how much the government uses its authoritarian power) directly influence the participation in policy-making process, and this is the result of empirical proof of existing theoretical discussion about ‘power’ and ‘participation.’ As the government uses its power as authoritarianism, both doctors and pharmacists show tendency to countermove by using compulsive power of nongovernmental such as organization’s demonstration and assembly. However, doctors and pharmacists show different reactions. When doctors recognize the government uses its authoritarian power, they showed tendency not to attend public hearings nor support survey, while pharmacists increase the participation of the government initiative. This phenomenon indicates that doctors counter-react with oppressive and professional force while pharmacists counter-react with oppressive and legal force against government when government uses it authoritarian power. Third, participation in policy-making process affects trust in government through mediate variables. So far, the studies about ‘Participation’ and ‘trust in government’ indicated that participation was considered to directly affect trust in government, and the result from this study was ambiguous. The purpose of this study is to indicate the absence of existence of the mediation parameters as the causing factors of previously results. As the result of analysis, ‘External efficacy Related to Operation of Participation’ corresponds as parameters. The followings are the discussion of improvement scheme based on this study. First of all, to enhance the trust in government, the most direct and effective solution to enhance the trust in government is to vividly activate the elements of concepts of trust in government. At this point of view, ‘General Role’ for government to actualize public interests and ‘Specialized Role’ which specialized organization expects from government the core solution for government to perform at the same time in order to enhanced trust in government. In addition, it is important that the government adhere to ‘justice’, ‘equity’, ‘efficiency’, ‘legitimacy’, ‘efficiency’, and ‘answer to the specialized expectations’ while performing general and specialized role. The reason why is because these principles act as standard of judgment for people to estimate trust in government. Second, government needs to find out in advance exactly what people and members of specialized organization want in order to well-performed in general and specialized role. Although there may be quite different ways in order for government to do this, government’s expansion of ‘participation in policy- making process’ and well managing of participating process may be the most suitable solution. In other words, government needs to find out exactly what people and member of specialized organizations expect from government through public hearing or informal gathering for discussion or reflecting opinions thorough active survey may be the best solution. As External efficacy(operate) intermediates effectiveness of participation, in addition to expansion and making full use of ‘participation in policy- making process’, government needs to obtain wide range of information from members of specialized organizations and reflect their opinions to policy, and try to operate participation in policy-making process effectively in order to improve trust in government. Third, government can improve trust in government by reducing the ideas of people's thinking that government uses their authoritarian power. The people's view on government may seem like government makes policies without any consideration of people or may even seem like government positions itself above people. This understanding from people may become a serious matter when it brings up negative result on trust in government. Government needs to carefully use their authority in order not to seem as if they are using authoritarian power, and in order to do this, applying ‘Participation of the Government initiative’ may be a solution. According to the result of this study, while negative effects of ‘authoritarian power’ about trust in government increases, positive effects of ‘Participation of the Government initiative’ decreases and vice versa. In conclusion, the most important thing in improving trust in government, governments’ accomplishing general and specialized roles which people and member of specialized organizations expect from government. In addition, government needs to expand ‘participation in policy-making process’ operating participation in democratic and effective way in order to reflect people’s expectations from government. On the one hand, as practical operations of participations are led by public service officers, promoting abilities of public service officers to operate ‘participation in policy-making process’ in democratic and effective way may be an alternative plan to increase trust in government. Key word : Trust in Government, participation in policy-making process, authoritarian power, the Ministry of Health & Welfare, doctors, pharmacists