영국 대인복지서비스 제도의 전달체계와 사회사업 전문인력 변천과정에 관한 연구

Abstract

산업화가 고도화 되고 사회구조적 변화가 빠르게 진행됨에 따라 인간의 복지문제는 단순히 물질적 차원에서만 해결될 수 없을 정도로 복잡하고 다양한 양상을 띠고 있어 대인복지서비스를 통한 개별적·비물질적·사회적 기능(Social function)장애의 욕구부응이 중시되고 있다. 그러나, 현행 우리나라의 사회복지서비스(Personal Social Service)는 그 제도적 위치도 미약하며, 서비스 전달체계는 행정편익 위주로 되어 있고 최일선(front-line)서비스 전달망이 구비되지 못한 상태이며, 제도권내 사회사업 전문인력 역시 전문직 위치를 확보하지 못한 상태이다. 따라서, 우리나라 사회복지서비스 제도의 위치확립과 서비스 전달체계 및 사회사업 전문직의 수립은 중요한 과제로 대두되고 있다. 이에 본고에서는 이러한 과제를 풀어나가기 위한 하나의 기초연구로서 앞서 이러한 문제를 경험한 영국을 연구대상 국가로 삼고, 영국 대인복지서비스 제도의 전달체계와 사회사업 전문인력의 변천과정을 연구하였다. 본고는 영국 대인복지서비스 제도의 변천과정을 연구함에 있어 19세기 구빈법(New Poor Law)시대부터 20세기 말 대처(M. Thatcher)집권시대 까지 4단계로 시대구분(대인복지서비스 제도부재기·제도형성기·제도확립기·제도모색기)하였으며, 각 시대별 대인복지서비스의 제도적 위치와 그에 따른 정부의 서비스 전달체계와 제도권내 사회사업 전문인력의 변화를 분석하였다. 본고가 영국 대인복지서비스 제도의 변천과정을 연구함에 있어 전달체계(delivery system)와 사회사업 전문직(Social work profession)에 분석 초점을 둔 이유는, 대인복지서비스는 단순한 현물·현금 급여가 아니므로 서비스를 연결하는 조직적 설계와 그러한 통로를 통해 서비스를 실천하는 사회사업 전문인력의 배치가 무엇보다도 중요하다고 보았기 때문이다. 그리고 시간적 비교연구를 택한 이유는, 어떤 한 시점의 정체된 제도분석 보다는 시간의 연속선상에서 나타나는 제도의 역동적 변화를 알아보기 위함이다. 본고의 연구결과, 시대별 정치성향에 따른 영국 대인복지서비스의 제도적 위치부여의 변화를 종합해 보면 다음과 같다. 19세기 자유방임주의의 빅토리아 왕조시대에는 정부차원에서 빈민과의 욕구분화 없이 요보호 대상에 대한 최소한의 생존적 처우를 행하는 구민법(New Poor Law)이 존재하였고, 사회사업 활동을 민간차원에서 자선조직협회(C.O.S)가 중심이 되어 담당하였다. 20세기초 집합주의의 자유당 개혁정부 시대에도 구민법은 존속하였고, 자유당 개혁정부는 사회행정과 사회사업을 분리하고 사회사업은 기술론적 차원으로 간주하여 정책차원에서 도외시 하였다. 따라서 이 시기 전반에 걸쳐 구민법하 사회사업 활동은 자선조직협회(C.O.S) 중심의 '민간의 몫'이었다. (대인복지서비스 제도부재기 : 구민법하) 2차 대전후 사회민주주의의 베버리지(Beveridge) 개혁입법 시대에는 정부차원의 대인복지서비스가 등장하고 빈민의 경제적 욕구와 요보호자의 욕구가 분화되지만, 당시 주도세력인 패비언(Fabian)들의 '사회적 분배', '사회적 평등' 이라는 이데올로기와 '개별성'이 강조되는 대인복지서비스가 부합되기 어려워 대인복지서비스는 다른 주요 사회복지제도(특히, 보건서비스)에 종속되어 요보호대상(노인·아동·장애자)을 중심으로 한정적으로 실시되었다. (대인복지서비스 제도형성기 : 베버리지 개혁 입법하) 대인복지서비스는 베버리지(Beveridge)개혁입법 이후 약 25년 뒤인 1970년 노동당 정부의 집권말기에 시봄(Seebohm)개혁에 의해 법제화가 이루어진다. 이에 따라 대인복지서비스는 종속적인 제도적 위치에서 벗어나, 종래의 소득·보건·교육·주택에 이어 제 5의 사회적서비스(the fifth Social Service)로서 보편주의 정신의 제도확립기를 맞이했다. 이 시기 대인복지서비스의 제도적 확립은 사회민주주의적 보편주의의 마지막 정책의지라고 해도 과언이 아닐 것이다. 이어 1970년대 중반까지 대인복지서비스는 년 10%내외의 정부지출 확대기간을 기졌다. (대인복지서비스 제도확립기 : 시봄 개혁입법하) 그러나. 1970년대 중반 석유파동(Oil Shock)을 기점으로 경제적 악화속에서 대인복지서비스의 정부지출이 축소되기 시작하고, 마침내 1979년 대처(H. Thatcher)가 이끄는 신보수주의의 반복지 정책이 등장했다. 대처(M. Thatcher) 집권이래 시장메카니즘의 자유주의 논리는 재 강화되고 있고, 대인복지서비스는 '지역사회 접근' 경쟁과 선택'을 통한 서비스 제공 속에서 정부책임의 축소와 민영화(Privatisation) 현상이 증가하고 있다. (대인복지서비스 제도모색기 : 대처 집권시대) 시대별 대인복지서비스의 제도적 위치변화는 정부의 대인복지서비스에 대한 사회정책적 의지의 부재→등장→성숙→후퇴라고 할 수 있는데, 이러한 사회정책적 책임의지의 변화는 정부의 대인복지서비스 대상이 빈민과의 미분화→빈민과의 분화 및 요보호 대상에 한정(노인·아동·장애자)→'가족'에 대한 보편주의→요보호대상(노인·아동·장애자)에 대한 우선순위 강화의 선별주의로 변화하고 있음에도 잘 반영되고 있다. 본고의 분석결과, 시대별 정부의 대인복지서비스에 대한 사회정책적 책임의지의 변화와 그에 따른 서비스 전달체계 및 사회사업 전문인력의 변화를 종합하면 다음과 같다. 대인복지서비스에 대한 정부의 책임의지가 부재→등장→성숙→후퇴함에 따라 정부의 대인복지서비스 전달체계는 구빈법하 수용시설→종속적 분산·최일선 서비스망 구비못함→독자적 통합·최일선 서비스망 구비함<사회서비스국→지역사무소→지역팀>→최일선 서비스망의 하부변형이 나타났고, 제도권내 사회사업 전문인력의 성격은 구빈법하 통제적 구빈공무원→Specialist→generalist→generalist강화 및 specialist 재활성화로 나타났다. 그리고 시대별 정부의 대인복지서비스에 대한 사회정책적 책임의지의 변화에 따른 제도권내 사회사업 전문직 수립을 보면, 대인복지서비스에 대한 정부의 책임의지가 부재→등장→성숙→후퇴함에 따라 제도권내 사회사업 전문직의 부재→전문직 등장→전문직 확립→전문직 위기로 나타났다. 이러한 시대별 대인복지서비스의 전달체계·사회사업 전문인력의 성격·사회사업 전문직 위치변화는 어떤 하나의 요소가 독립적으로 작용하는 것이 아니라, 대인복지서비스에 대한 정부의 사회정책적 책임의지가 부재→등장→성숙→후퇴함에 따라 상호 역동적으로 영향을 미치면서 변화하고 있음을 알수 있었다. 영국의 대인복지서비스 제도는 이제 제도부재기→형성기→확립기의 사이클을 지나 대처(M. Thatcher)행정부의 등장과 퇴각 이후 지속되는 보수당의 집권 속에서 탈국가화의 모색기에 있다. 현재로선 민영화(Privatisation)현상을 명확히 파악하고, 앞으로의 영국 대인복지서비스제도의 미래전망을 한다는 것이 쉬운일이 아니다. 그러나 한가지 명백한 것은 민영화 현상은 국가복지 축소를 의도하는 보수적 정치성향의 의지표현이라는 점이다. 중요한 것은 민영화의 제어세력이 힘이크냐 아니면 민영화를 장려하는 세력의 힘이 크냐에 달려 있으며, 더욱 중요한 것은 시민적 지지가 어디로 모이느냐이다. 통합적 복지사회(Welfare Society), 민주적 지역사회 참여(Community Particiation), 상호애적 자원봉사(Volunteer) 정신, 정부와 민간기관의 상호협동(Partnership)에는 분명히 소중한 고유정신이 있음을 부인할 수 없다. 그러나, 이러한 고유정신들이 정부의 책임을 민간에게 이양하기 위해서 장려된다면 피해자가 되는 것은 어디서도 확실한 서비스를 보장받지 못하는 무능력한 클라이언트가 되는 것이다. 따라서, 복지사회·지역사회 참여·자원봉사등의 논리들이 보수적 정치 스펙트럼을 통과할때 민주성의 고양·클라이언트의 낙인감소·시민적 상호협동이라는 고유정신이 굴절될 수 있다는 정치적 양면성을 인식하는 것이 중요하다.;This study is about the changes of the English Personal Social Services, In this study examines the changes of it from the 19th Century to the age of the Thatcher's government. The section according to time is as follows : the period of the Absence of the P.S.S Institution (Poor Law Period), the period of the Formation of the P.S.S Institution(Beveridg's reform period), the period of the Establishment of the P.S.S Institution(Seebohm's reform period), the period of the Reformation of the P.S.S Institution(Thatcher's government period). In each age the analysis of the P.S.S was performed in the two aspects. The one is the aspect of the service delivery system and the other is the aspect of the social work profession. The postition of P.S.S as the institution changes at each age. It is as follows : In the laissez - fair period of Victorian age, Social Work was considered as voluntary activity sector led by C.O.S. And in the collectivism period of Liberal Party government, the earier 20th century, social work was dealt with not in the area of policy but in its technical aspects. (The period of the Absence of the P,S.S Institution) The period of Beveridge's reform legalisation after 2nd world War, the P.S,S by government emerged but were become subordinated to other major social welfare institutions. The P.S.S for individual need did not correspond with the Fabian ideology of 'social distribution' and 'social equality' in the social democratic period of Labour Party-government after the 2nd World War.(The period of the Formation of P. S. S Institution) The legislation of P.S.S was put into effect some twenty five years after the Beveridge reform. In 1970, with the recommendation of Seebohm report adopted, the P.S.S was legalized and the independent P.S.S delivery system was established. The preventive and comprehensive P.S.S on the spirit of universalism were performed. (The period of the Establishment of P.S.S Institution) In the new conservatism, period of Thatcher's government, the Privatisation was accelerated in which the Patch community social work. the community care, the voluntary organisations servece, and the private sectors service were encouraged. (The period of the Reformation of the P.S.S Institution) The result of this showed the P.S.S fluetuatd according to the political characters of every age. Such changes of political characters had influence on the serivce delivery system and changed the social work profession. It is as follows : P.S.S delivery system was changed : absent of government's P.S.S delivery system→division of P. S. S administrative organisation(Welfare department, Health department. Children department)→integration of P.S.S administrative organisation (SSD→Area Office→Area Team)→front-line (local outlet )service delivery system was varies transformed(Area team, Patch team, Specialist team) State social work approach was changed : absenot of state social work profession→specialist→generalist→generalist and recouragement of the specialist. State social work profession was changed : absent of the state social work profession→appearance of state social work profession(welfare officer, psychatric social worker, medical social worker, child care officer)→ establishment of the state social work profession→state social work in crisis. Such analysis shouws that the factors of the delivery system and social work profession do not changes independently but have mutual influence on each other and change according to the will of government for P.S.S institution. Begining to retrogress from the middle of the 1970s. English P.S.S. institution has experienced the emphasis on the volunteer spirit, the welfare society, the community participation and the decrease of goverments responsibilities in the political character of anit-welfare after Thatcher took power in 1979. Furthermore the supply of services through the market principle has lately been accelerated. The advantages of voluntary organization services, such as creativity, innovation, and experimentalism should be respected and citizen participation should be revitalized. But if the non-government activities are encouraged only to transfer the responsibilities of goverment to non-goverment sectors, only incapable clients will be victims without the guarantee of reliable services. From time to time, it was considered as progressive to transform the welfare state into the welfare society but the unconditional admiration for the welfate socitey has the political duplicity and danger. We should notice the ideology of the welfare society, the community participation and the volunteer spirit can refract the spirit of democracy, the elimination of client's sitgma and the citizens mutual cooperation when through the spectrum of politics. To protect the rights and intersts of clients, social workers should surmount the limit of thier views on the P.S.S for which they can't realize political and historical significances.