정부연구개발조직의 관리통제에 관한 연구

Abstract

Management control is the process by which managers ensure that resources are obtained and used effectively and efficiently in achieving the organization s objectives. This traditional definition is derived from the practices of the large, hierarchical organizations, usually involved in manufacturing. In the transition to knowledge-based economy, changes in the context in which business operates have occurred such as increasing uncertainty, reduced size of business units, diminishing share of manufacturing and empowerment of employees. The operation of contemporary organizations thus requires flexibility, innovation and creativity and management control should be capable of adaptation for such changes in their environment. Recently, this new wave of significant changes in organizational environment also affected the Korean government and urged that it should introduce innovative management systems into the whole structure of government organizations. As part of the overall restructuring of the public administration in Korea, government agencies attempted to restructure government R&D sector into a new shape. Government lump-sum budget allocations ("block funding") for government supported R&D institutes (GSRIs) have gradually been reduced and R&D pricing method based on full cost, which is named Project Based System (PBS), has been introduced in 1996 to fund R&D activities of the GSRIs on a more "competitive" basis. GSRIs now face uncertain funding environment due to both internal and external competition. Obviously, the expectation is that these changes would raise the efficiency and effectiveness of the GSRIs. Two competing theories, contingency theories and institutional theories, have been advanced to explain differences in management accounting practices. Institutional theories maintain that organizations gain legitimacy by conforming to external expectations regarding appropriate management accounting practices while separating their internal activities from the externally-focused symbolic systems. In contrast, contingency theories argue that organizational practices are driven by the task environmental and technical nature of the work, with a fit between the technical features of the environment and management accounting practices leading to increased organizational efficiency and effectiveness. Since the survival of government units depends primarily on the support of external constituents, conforming to external expectations is a prerequisite for maintaining organizational legitimacy, thereby strengthening support and ensuring continued funding. However, the government reform literature argues that agencies, required to be self-supporting and to compete for funds, face many of the same competitive pressures as encountered in the private sector and are thus expected to both induce and force managers to learn and use management accounting systems. That is, the presence of competition and funding uncertainty has made managers more committed to management accounting practices. This dissertation examines whether increased uncertainty in funding environment has caused managers of the GSRIs to further improve efficiency in management control. It also explores relationships between characteristics of R&D and management control. This research has used both in-depth interviews and questionnaire survey data from a sample of 206 principal investigators(PIs) in the thirteen GSRIs in Korea and correlation and regression analyses have also been conducted. These analyses show that increased funding uncertainty has caused PIs to strive for improved efficiency in management control. Funding uncertainty is measured by two variables, that is, the share of government funding in the total annual budget of research teams and the reduction of government lump-sum budget for the GSRIs due to the introduction of PBS. Low share of government funding in the total annual budget of research teams and reduction of government lump-sum budget due to competition have caused PIs to make more efforts for improved efficiency in management control. R&D characteristics measured in this research include the degree of technological uncertainty and the measurability of outputs. Management control was classified and categorized into observable dimensions of control such as behavior, budget, process, results and personnel control. There are significant negative relations between the degree of technological uncertainty and budget, process and personnel control, and significant positive relations between the measurability of outputs and process, results and personnel control. These results show that government organizations have used management control practices conforming to external requirements while separating their internal activities. However, the introduction of competition and increased funding uncertainty has forcefully urged managers to make increased efforts at improving management control for organizational performance. This dissertation indicates that the relations between task characteristics and management control in R&D are different from those to be found in other activities of organizations. This dissertation provides practical implications conducive to the introduction of innovative system in government sector and the design of management control system in R&D organizations. ; 관리통제는 조직의 목표를 효율적이고 효과적으로 달성하기 위한 중요한 관리과정이다. 지식기반경제로 전환하는 과정에서 조직구성원 개개인에 대한 자율과 권한부여는 지식창출에 중요한 요인으로서 부각되고 있으며 그에 따른 통제의 중요성도 상대적으로 중요하게 인식되고 있다. 그러나 오늘날의 통제방식은 전통적인 통제방식과는 달리 조직의 환경변화에 유연하게 대처하면서 조직의 전 구성원을 혁신적이고 창의적으로 활동하도록 통제할 수 있어야 한다. 지금까지 관리통제에 관한 연구는 대부분 기업조직을 중심으로 이루어져 왔다. 최근 정부조직의 생산성 제고에 관한 관심이 높아지면서 정부조직에서 관리의 합리성을 높이기 위한 혁신시스템들이 시도되고 있다. 우리나라에서도 정부부문에서 다양한 혁신시스템들이 도입되어 운영되고 있는데 그 중에서도 가장 두드러진 시스템이 과학기술계 정부출연연구기관에 대한 정부의 예산배분시스템의 혁신이다. 새로운 예산시스템은 프로젝트 베이스 시스템(PBS)을 중심으로 정부예산배분시스템에 경쟁체제를 강화시키는데 그 목표를 두고 있다. 그러나 이러한 새로운 예산시스템의 도입이 정부출연연구기관 관리시스템에 어떤 변화를 가져오고 있는지, 본래의 의도된 효과가 나타나고 있는지에 대한 연구가 이루어지지 않고 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 과학기술계 정부출연연구기관에 대한 정부예산배분시스템의 혁신이 정부출연연구기관의 관리통제에 어떠한 영향을 미치고 있으며 혁신된 예산시스템이 성공적으로 운영되기 위해서 개선되어야 할 사항들이 무엇인지를 살펴보고 있다. 본 연구의 이론적 토대는 제도이론과 상황이론이다. 일반적으로 정부조직에서의 관리시스템은 조직관리의 실질적인 효율성 보다는 외부에 조직이 효율적으로 운영되고 있는 것처럼 보여주므로써 지속적인 자금지원의 정당성을 확보하고자 하는 제도론적 성향이 강한 것으로 알려지고 있다. 그러나 정부조직도 정부의 새로운 시스템 도입으로 자금조달환경의 불확실성이 높아지면 조직내부의 관리의 효율성을 높이기 위한 합리적 노력을 한다는 상황이론적 현상이 나타나고 있는 것으로 알려지고 있다. 즉, 자금조달환경의 불확실성이 높아지면 정부조직은 환경에 적합한 관리시스템을 스스로 도입하여 사용한다는 것이다. 이러한 이론적 배경을 토대로 본 연구는 과학기술계 정부출연연구기관을 대상으로 자금조달환경이 관리통제에 어떻게 영향을 미치고 있는 지를 분석하였다. 나아가 정부출연연구기관에서 수행하는 과업인 연구개발의 특성과 관리통제의 적합성을 분석하였다. 분석을 위해 본 연구에서는 13개 과학기술계 정부출연연구기관 연구책임자 206명을 대상으로 설문조사를 실시하였으며 추가적으로 심층인터뷰를 실시하였다. 수집된 자료는 요인분석, 상관분석, 회귀분석 등의 통계분석이 실시되었다. 자금조달환경의 불확실성을 나타내는 변수는 예산의 낮은 정부의존도와 PBS 제도도입으로 인한 안정적인 정부예산의 감소라는 두 변수로서 살펴보았다. 분석결과는 예산의 정부의존도 차이에 따라 각 관리유형에 대한 통제의 강도가 다르게 나타났으며, 예산의 정부의존도가 낮을수록 성과에 긍정적인 영향을 미치는 관리통제가 이루어졌다. 그리고 새로운 R&D 가격산정제도인 PBS제도의 도입으로 정부로부터 안정적으로 배정받던 예산의 감소정도는 통제강도에는 영향을 미치지는 않았지만 예산감소가 큰 경우에 적은 경우보다 상대적으로 성과에 긍정적인 영향을 미치는 관리통제가 이루어졌다. 결론적으로 정부조직에서의 관리통제는 제도론적 성향이 강하지만 자금조달환경의 불확실성이 높아지면 관리자로 하여금 조직내부의 효율적인 관리통제를 위한 노력을 하도록 영향을 미치는 것으로 나타났다. 연구개발의 특성과 관리통제의 적합성은 연구개발활동의 불확실성과 결과의 측정가능성 측면에서 살펴보았다. 연구개발의 불확실성과 관리통제는 투입중심의 통제방식인 예산통제와 인적통제 그리고 과정통제에서 유의적인 부(-)의 관계가 나타났다. 과업의 불확실성이 높으면 과업수행의 활동과정에 대한 지식이 부족하기 때문에 과정통제보다는 투입통제(예산통제, 인적통제)를 강조하게 된다는 일반적인 적합관계와는 다른 관계가 나타났다. 결과의 측정가능성과 관리통제의 관계는 과정통제, 결과통제, 인적통제와 유의적인 정(+)의 관계가 나타났다. 결과의 측정가능성이 높으면 결과통제를 강조하게 된다는 일반적인 적합관계 이외에 다른 적합관계도 나타났다. 이와같은 연구개발과 관리통제의 적합관계는 연구개발활동은 조직의 다른 활동과는 구별되는 관리통제가 이루어져야 효과적인 관리가 이루어질 수 있음을 제시하고 있다. 우리나라 정부출연연구기관을 대상으로 한 자금조달환경이 관리통제에 미치는 영향분석은 다른 정부조직에 대한 개혁의 방향과 효과에 중요한 정보를 제공해 줄 것이며, 정부조직에서의 관리통제시스템 설계에 중요한 정보를 제공해 줄 것이다. 나아가 연구개발과 관리통제의 적합관계의 발견은 연구개발조직에서의 관리통제시스템 설계에 중요한 정보를 제공해 줄 것이다.