전자적 정보공동이용의 영향요인 연구

Abstract

정보통신기술의 비약적 발전은 인간의 시·공간적 제약과 인식능력의 한계를 극복하고 거래비용의 감축과 규모의 경제를 가능하게 함으로써, 산업화의 대량생산 및 소비에 필요한 관료제적인 분업과 전문화원리를 적용하는 과정에서 발생한 행정의 예산낭비, 비밀주의와 할거주의, 문서주의와 동조과잉, 공직부패와 고객경시, 무책임성 등 정부실패(government failure) 및 관료제 역기능(bureaucratic dysfunction)을 극복하는데 크게 기여하고 있다. 1990년대 이후 전자정부사업이 적극 추진되면서 행정기관들이 생산하는 각종 정보의 통합 및 연계를 통한 공동활용과, 이에 따라 생산·유통되는 정보의 체계적인 관리가 중요해지고 있다. 정보 공동이용은 정부 부처간 거래비용을 낮출 수 있으며 사전적으로 상호의존적 정보를 바탕으로 다양한 사업과 정책을 추진할 수 있다는 점에서 조정비용을 줄일 수 있다. 오프라인상의 정부부처들은 온라인 상에 구축된 정보 공동이용 시스템을 통하여 고객인 국민에게 누구나(anyone), 언제나(anytime), 어디서나(any place), 어떤 형태(any form)로든, 행정 서비스를 제공할 수 있다. 행정의 본질을 고객인 국민에 대한 봉사라고 할 때, 국민인 고객에 대한 반응성을 높여줄 수 있는 촉진환경(enabling environment)을 정보통신기술은 제공하고 있다. 오늘날 공공정보의 공동활용은 행정의 편의성, 경제성, 효과성, 책임성 등을 가능하게 하는 정책수단일 뿐만 아니라 21세기 성공적인 국가 경영을 위한 중요한 전략적 수단으로 인식되고 있다. 이에 국가적 차원의 정보화에서 정보의 공동이용은 중요한 구성요소가 되고 있다. 특히 본 논문의 주요 주제로 삼고 있는 정보공동이용을 위한 노력으로 정부에서는 1987년 제1차 행정전산망사업 때부터 정보공동이용을 사업의 주요목표로 설정하여 2003년 참여정부에 이르기까지 핵심추진 목표로 강조되어왔다. 2001년 3월 전자정부 구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률 및 시행령을 제정 공포하여 전자정부 하에서 행정기관간의 업무처리를 촉진시키기 위한 다양한 조치를 포함하고 있다. 또한 1996년부터 전자문서에 법적 효력을 부여한 후 행정정보를 디지털화하는 작업이 범정부적인 차원에서 시행되고 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 기관간의 공공정보의 이용은 만족스럽게 이루어지지 않고 행정정보화 사업 중에서 가장 미진한 부분으로 알려져 있다. 본 연구의 목적은 어떠한 원인들로 인하여 정부에서 다양한 노력을 취함에도 불구하고 여전히 공공정보가 공동으로 이용되거나 활용되지 못하고 있는 것인지에 대한 문제의식을 바탕으로 우리나라 공공기관에서의 정보공동이용의 실태를 분석하고, 공공기관에서 사용하고 있는 정보의 공동이용에 영향을 미치는 요인을 분석하고자 한다. 특히 공공정보의 공동이용에 영향을 미치는 요인 중에서 어떠한 요인들이 다른 요인들에 비하여 상대적으로 강한 영향을 주는지를 분석하기 위해 영향요인들 간의 계층적인 인과모형을 구성하고, 실증적으로 통계분석방법을 이용하여 인과관계를 규명하고 있다. 따라서 본 연구에서는 종합적인 관점에서 선행연구들이 지적한 모든 공공정보 공동이용에 영향을 미치는 요인들을 재구성하여 법 제도 요인, 기술요인, 재정요인, 조직요인, 보안요인, 행태요인으로 분류하여 영향요인들 간의 인과관계를 분석하였다. 구체적으로 본 연구는 문헌연구, 설문조사방법을 병행하여 활용하고 있다. 공무원들과 전문가들을 대상으로 정보공동이용 영향요인에 관한 인식조사를 통한 설문조사를 실시하였고, 수집된 설문자료의 분석은 SPSS 10.0, EXCEL, RISREL 8.5등의 통계페키지를 이용하여 분석하였다. 연구결과는 다음과 같다. 먼저, 집단간 평균차이 분석에서는 정보공동이용의 활용도가 높은 정보화업무담당 공무원집단과 정보공동이용의 활용도가 낮은 일반업무를 담당하고 있는 일반공무원집단, 그리고 전문가집단은 서로 집단간 정보공동이용에 대한 인지도에서 차이가 있는 것으로 나타났다. 전문가 집단이 일반공무원 집단보다 정보공동이용을 더 중요하고 필요하다고 인식하는 것으로 나타났다. 정보공동이용을 함으로써 예상되는 기대효과도 정보화담당 공무원과 일반 공무원 그리고 전문가들은 각각 다르게 인지하고 있었는데, 전문가 집단이 일반공무원 집단보다 가장 우선적으로 대국민 서비스 향상을 기대하고 있었다. 이와는 다르게, 정보관리의 신뢰성 확보에 있어서는 일반공무원 집단이 전문가 집단보다 큰 기대효과를 나타내고 있다. 그 다음으로 업무처리시간 절감에 있어서는 전문가 집단이 정보화공무원 집단보다 기대효과가 크게 나타났다. 전제적으로 볼 때, 전문가들이 행정업무를 하고 있는 공무원들보다 개혁의 필요를 많이 느끼고 정보공동이용에 대해 더 절실하게 느끼는 것을 알 수 있었다. 그 다음으로 정보공동이용 영향요인에 대한 인과모형분석 연구결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 외생변수인 법 제도요인, 기술요인, 재정요인이 조직요인, 보안요인, 행태요인을 매개하여 정보공동이용에 영향을 주고 있다는 것을 알 수 있었다. 기존의 연구에서와는 달리 법제도 요인은 직접적으로 정보공동이용에 영향을 주는 것은 아닌 것으로 나타났다. 그러나 다른 연구에서와 마찬가지로 법제도요인은 관련조직요인과 보안요인, 행태요인을 매개하여 간접적으로 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉, 정보공동이용 추진행정체계 미흡이나 공동이용을 위한 법령의 미비가 정보공동이용을 저해하는 것으로 논의가 되었으나, 법 제도가 미약하면 기관간의 이해대립과 정보독점성향이 더 강해지고 프라이버시 침해나 국가기밀 유출에 대한 위험이 더 높은 것으로 나타났다. 그러나 이러한 매우 강한 간접적인 영향으로 때문에 직접적인 정보공동이용에 대한 영향력은 없는 것으로 나타났다. 따라서 정보공동이용에 주는 전체적인 총효과는 미비한 영향력을 보이고 있다. 둘째, 기술요인은 정보공동이용에 직접적으로 영향을 미치고 있고, 간접적으로는 보안요인에 영향을 미치고 있다. 조직요인이나 행태요인에는 영향을 미치지 않았다. 시스템 표준화 미비나 호환성 부족 등은 직접적으로 정보공동이용을 저해하는 것으로 나타났으나, 국가기밀 유출이나 해커침입 등의 요인은 보안요소의 영향을 통해서 정보공동 이용에 영향을 미친다는 사실을 알 수 있다. 셋째, 재정요인은 정보공동이용에 직 간접적으로 모두 영향을 미치고 있다. 재정요인에서는 흥미로운 사실을 보여주고 있는데, 기존의 논의에서는 예산이 부족하여 투자비용이 부담이 되거나 매몰비용의 우려가 되면 정보공동이용을 꺼리게 되는 저해요인으로 나타나기도 하고, 또다른 연구에서는 예산부족이 오히려 정보공동이용을 촉진하기도 한다고 했는데 본 연구에서는 후자로 나타났다. 즉, 예산부족이나 매몰비용이 우려되면 오히려 정보공동이용을 더 많이 하는 것으로 나타난 것이다. 그러나 예산부족이나 수수료 부담감 등은 해커침입을 용이하게 하고 국가기밀 유출의 위험에도 큰 영향을 주는 것으로 기존의 논의대로 결과가 나타났다. 총 효과도 법 제도 요인이나 기술요인보다 가장 크게 나타나고 있는 것으로 봐서 예산 등 재정요인이 정보공동이용에 가장 큰 영향력을 행사하고 있는 것을 알 수 있다. 넷째, 조직요인과 보안요인, 행태요인과 정보공동이용간의 관계를 살펴보면, 기관간 이해대립 및 상호신뢰 부족, 그리고 정보독점 성향은 정보공유를 저해한다는 것이다. 기존의 연구결과에서와 마찬가지로 프라이버시 침해나 국가기밀유출 위험 등은 정보공동이용을 저해하는데 강한 영향력을 행사하는 것으로 나타났다. 따라서 조직요인, 보안요인, 행태요인 등이 정보공동이용에 유효한 영향을 미치는 매개변수가 된다는 것을 보여주었다. 이 연구의 정책적 함의는 다음과 같다. 설문조사를 통한 실증적인 방법으로 정보공동이용에 영향을 주는 요인들을 도출하였고, 이러한 영향요인들 사이의 인과모형을 계층적으로 찾아내게 됨으로써, 정보공동이용을 확대하기 위하여 정부가 시행할 수 있는 정책적인 행동전략을 수행하는데 기여할 수 있다. 첫째, 법제도 요인은 독립적인 경로가 없이 조직, 보안, 행태 요인을 거쳐 정보공동이용으로 연계되고 있으므로, 이들 요인들과 더불어서 해결하는 방안을 강구할 수 있다. 이를 위하여 관련 법령과 제도, 그리고 조직 요인을 정보공동이용 확대를 위한 행정체계의 정비 차원에서 포괄적이고 종합적으로 접근할 필요가 있다. 우선 조직차원에서 부처간, 기관간 할거주의를 극복하고 정보공유를 확대하도록 범 부처적인 추진체계를 강화하여야 한다. 전자정부 등 행정정보화사업이 단일부처 수준에서 진행되는 한 부처간 협조는 어려운 것이 현실적인 행정 문화라는 점에서 부처를 뛰어 넘는 대통령 중심의 추진체계를 강화하는 것이 바람직하다. 즉 국민의 정부의 전자정부특별위원회와 같은 추진체계가 필요하다(전자정부백서, 2003). 그 동안 많이 논의된 전자정부 추진체계는 사실 정부부처간, 기관간 정보공유 확대에 직접적인 영향을 미치는 것이다(김동욱, 2003; 송희준, 2003). 이 점에서 부처의 할거주의를 극복하는 범 부처적인 리더십의 구축이 조직차원의 중요한 고려사항이다. 보안과 관련하여 많은 법령이 제정 운영되고 있다. 이들 법령을 체계적으로 정비하여 누락된 부분은 보완하고 미비한 부분은 강화하며, 중복된 부분은 통합할 필요가 있다. 예를 들면, 개인의 정보보호와 관련된 법령에서 공공기관의 개인정보보호는 정보화촉진기본법, 지식정보자원관리법,행 정기관의 정보보호에 관한 법률과 관련되어 있고, 민간부문의 개인정보보호는 전자정부법, 정보통신망이용촉진 및 정보보호에 관한 법률 과 관련되어 있다. 이러한 법령을 개인정보보호기본법 등의 형태로 통합 조정하고, 정보분쟁발생 시에 해결하는 개인정보분쟁조정의 조직과 형태도 강화하는 방향으로 노력할 필요가 있다. 그 밖에도 정보공유를 제약하는데 기여하는 전자서명과 관련된 보안성 등을 확보하기 위한 전자서명법의 개편 등이 필요하다고 하겠다. 둘째, 기술 요인은 그 자체로도 독립적인 경로가 있다는 점에서 보안, 행태 등 다른 내생요인들과 더불어서 해결하는 것 이외에도, 그 자체로서도 제약요인들이 해결되어야 정보공동이용 확대에 기여할 수 있을 것이다. 이를 위하여 정보 시스템의 하위 요소, 즉 하드웨어, 소프트웨어, 미들웨어, 통신망 등 구성요소간의 표준화와 상호운용성을 확보하기 위한 지속적인 노력이 필요하다. 이러한 정보기술의 상호운용성 확보와 관련하여, 최근 미국과 한국 정부부문에서 활발하게 도입되고 있는 정보기술 아키텍처(ITA, information technology architecture) 또는 업무 아키텍처(EA, enterprise architecture)와 같은 새로운 접근방법을 전향적으로 검토하여야 한다. 현재 참여정부는 전자정부 로드맵에서 전자정부에 활용되는 정보기술구조를 전반적인 아키텍쳐 속에서 활용하는 정보기술아키텍처(ITA)를 도입하는 과제를 수행하고 있다. 이 연구에서 실증적으로 확인된 바를 통하여 정보기술 아키텍쳐 과제는 전자정부사업이 바람직한 방향으로 나아가는데 기여할 수 있다고 평가를 받을 수 있다. 셋째, 재정 요인의 경우 그 자체로 독립적인 요인으로서 정보공동이용에 영향을 미칠 뿐만 아니라, 조직, 보안, 행태 요인을 경유하여 영향을 미치기도 한다. 이 점에서 재정적 제약요인의 해결은 정보공동이용을 확대하는데 크게 기여할 것으로 기대된다. 이것은 현재 전자정부 등 정보화사업에 필요한 정보화 일반예산과 정보화촉진기금 등에 대한 보다 탄력적이고 유연한 활용이 요구된다는 함의를 제공하고 있다. 그러나 현실적으로 이 부분에 대한 국회와 감사원 등의 감사가 강화되고 있는 추세를 고려할 때, 정보화예산의 확대는 현실적으로 제약받고 있다. 따라서 성과지향적인 방향으로 정보화예산을 배정하기 위한 사전평가 등을 통하여 중복투자를 방지하고, 성과를 가져올 수 있는 핵심 프로젝트를 개발 및 운영하는 노력이 강화되어야 한다. ;The aim of this dissertation is to look at the factors of information sharing in Korean government and then to find out the relative significance among the factors. Korea has world-wide reputation in the field of information technology(IT) and E-Government. In spite of the popularity, empirical researches dealing with information sharing issues in detail are rare. For example, previous studies identify factors such as institutions, technology, finance, organization, security and behavior. However, they misrepresent the relationship among, and significances of, those factors. In contrast, researchers on organization and administration have emphasized the dynamic relationship among institutions, technology, finance, organization, security and behavior. From this point of view, the arguments of parallel relationship shown in previous researches are questionable. The argument of this dissertation is that the significance of the factors on information sharing can be differentiated. In this context, we construct the structural model hierarchically by identifying the present conditions of information sharing in Korea. The factors involved in the model are drawn from the previous studies. To collect data, we surveyed public officials and professionals with dividing government and municipal officials into general officials and IT-related officials. And then using computer programs like SPSS 10.0, EXCEL and LISREL 8.5, we tested the relative significance among the factors empirically. The results of this study can be summarized as follows. After all, the results showed recognition of information sharing is significantly different among the groups. Professionals apprehend the importance and the needs of information sharing higher than general group, and information-related officials have higher expectation than general officials. But the expectation effects of information sharing are not same. While professionals apprehend customer service improvement most, public officials expect betterment of trust in information management. This differences are found out in the relationship among the factors of information sharing, too. First of all, exogenous variables like law and institution, technology and finance influence on information sharing through mediate variables like organization, security and behavior. Law and institution factors doesn't effect on the information sharing directly, however, which is different from the argument of previous studies. Second, technology directly influence on information sharing and have indirect effects, too. While system standardization and interoperability impede information sharing directly, information security issues, such as leakage of information and hacking, work indirectly. Third, financial factors have direct and indirect effects on information sharing, but we find some interesting points. The conventional wisdom is that budgetary burden and sunk costs have been considered as impeding factors, but the results show that budgetary deficiency rather activates information sharing. Fourth, endogenous variables such as conflicts between agencies, information monopolization, deficiency of trust hinder information sharing activities, implying that organizational, behavioral and security factors may be mediating variables. The results of this study suggest some implications. It is evident that the direction and significance of the factors are not same, suggesting that the information sharing strategy change. First, while law and institution have not direct effects, it influence on the information sharing through organization, security, and behavior. Thus improvement of law and institution should be approached in consideration of public administrative system. Second, to activate information sharing, there should be technological development. For technological factors impede or activate information sharing as an exogenous factors. In this respect, new approaches such as ITA(Information Technology Architecture) and EA(Enterprise Architecture), which has been introduced recently in America, are to be introduced. Third, financial factors effect directly on the information sharing, but as an mediate factors it act on incentive mechanism. Thus flexibility is required in government-sponsored information program such as E-Government, the use of information-related budgets such as Information Promotion Fund. Keywords : information sharing, activating factor, impeding factor, structural model, factor analysis.