지방교육재정의 배분에 관한 일 연구

Abstract

본 연구는 우리나라의 지방교육재정을 분석적 방법으로 검토하여 향후 지방 교육자치제 실시에 대비, 지역간 교육의 균형발전 및 교육에 있어서의 기회균등을 기할 수 있는 방안을 도출해 내는데 그 목적을 두고 있다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 사용한 연구방법은 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정 배분에 관한 이해를 높이기 위하여 관련 이론들을 고찰한다. 둘째, 현재 우리나라 지방교육재정이 당면한 문제들을 심층 분석하기 위하여 우리나라의 현행 교육 재원의 구조와 그 배분 방식을 검토한다. 셋째, 이와같이 파악된 지방교육재정에 관한 인식을 토대로 지방교육자치시대의 지방교육의 균형발전을 기할 수 있는 지방교육재정 배분의 개선방안을 모색한다. 본 연구에서 방법론은 관련 문헌에 의존하였으며, 지방교육재정의 현황과 문제의 분석은 각종 관련 통계 자료를 토대로 하였다. 이상과 같이 시행된 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정교부금법의 시행령이 아직 제정되지 않음으로 인하여 지방교육재정교부금의 배분이 객관적 기준에 의거하여서라기 보다는 일시적인 행정적 편의에 따라 이루어지고 있다. 교육예산의 배분에 있어 학교 규모나 지역적 특성에 기인하는 교육비의 차이가 적절히 반영되지 못하고 있다. 특히 학교재정에서 상당한 비중을 차지하고 있는 육성회비 재원이 학교의 기본 재원의 일부로 계상되지 않음으로써 육성회비의 차이가 지역간 교육비 격차의 한 요인이 되고 있다. 또한 경상 교부금의 배분에 있어서 학교와 학급수 만을 기본적인 측정단위로 하고 있을 뿐 각 학생의 특성에 따른 교육적 필요나 교육재원 확보를 위한 각 지방의 노력이 감안되지 않고 있는 바, 이것이 합리적인 지방교육재정 배분을 어렵게 하는 한 원인이 되고 있다. 둘째로, 지방교육비의 구조를 기능적으로 분석해 볼 때, 인건비가 과중하여 운영비와 시설비가 상대적으로 경감되고 있다. 1980년대 이래 교원처우개선 정책의 일환으로 교원의 각종 수당과 임금이 계속 인상되어 왔고, 더구나 그러한 인상이 그에 상응하는 추가 재원 없이 경상교부금의 한도 내에서 이루어졌다. 이로 인하여 교육재정의 운영에 불합리와 비효율이 초래되었다. 따라서 교원의 보수체계를 재조정하고 경상교부금의 일정비율을 운영비와 시설비에 충당하도록 보장할 필요가 절실하다. 본 연구에서 도출된 결론은 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정의 보다 합리적인 배분을 위해서는 각 지방의 재정 수입과 수요를 정확히 파악할 수 있는 새로운 측정단위의 개발이 필요한바, 이는 지방교육재정 교부금법 시행령의 제정을 통하여 법적기준을 기초로 하여야 할 것이다. 현행 지방교육재정교부금의 배분방식은 재정수요액과 수입액의 차액만을 보전하는 방식으로 이루어지고 있는 바, 이는 지방교육의 재원 조달을 위한 각 지방의 노력을 고려하는 방식으로 개선되어야 할 것이다. 둘째, 학교와 학급만을 기본 계산단위로 하는 현행 지방교육재정 배분 방식은 각 학생의 필요를 반영할 수 있는 보다 정교한 배분방식으로 전환되어야 할 것이다. 또한 각 학교가 기본적인 교육 활동을 수행하기 위하여 필요로 하는 최소한의 경비를 의미하는 표준 교육비를 고려하여야 하며, 교육예산은 학교가 위치한 지방의 지리적 조건, 재정부담능력을 고려하여 배분되어야 할 것이다. 따라서 가장 바람직한 재정 배분의 방법은 다음과 같이 확립되어야 할 것이다. ① 합리적이고 타당한 교육비 차이도의 체계를 세운다. ② 학생수에 교육비 차이도를 가중치를 두어 가중 학생수를 계산한다. ③ 가중학생수에 단위 비용을 곱하여 배당할 교부금을 산출한다. 이와같이 계산함에 있어서 학교, 학급, 학년, 지역, 교육프로그램을 구분하는 모든 요인들이 충분히 고려되어야 할 것이다. 셋째, 경상교부금중 인건비의 과도한 지출로 인한 학교재정운영의 경직성을 완화시키고 지방교육자치단체의 자율성을 신장시키기 위하여 현행 교원보수체계가 수정되어 현재 경상교부금에서 지출되고 있는 각종 수당이 모두 봉급교부금에 포함되도록 하여야 할 것이다. 넷째, 지방자치체의 일환으로 지방교육자치제가 실시되어 각 시·도가 자체적으로 지방교육재정을 담당하게 될 때, 지역간 소득격차로 인하여 지역간 교육예산의 차이도 심화될 것이다. 따라서 교육의 균형 발전을 기하기 위해서 중앙정부는 최저소요교육비를 부담할 능력이 없는 지역에 대해서는 교육비를 지원하여 전국 모든 지역이 최소한의 적정교육비를 확보할 수 있도록 하여야 할 것이다. 단, 각 지방의 교육재원확보 노력을 촉진시키기 위하여는 상응재원(matching funds)등의 다양한 방법을 도입하여야 할 것이다.;PURPOSE OF THE STUDY The objective of this study is to examine, by analytic methods, the allocation of financial resources for local education in Korea, so as to draw up some formulae intended to contribute to the development of education maintaining the balance among regions and to ensure the equality of opportunity, in view of the forthcoming self-governing local education system. METHODS OF THE RESEARCH - In order to understanding of the allocation of the financial resources for local education, relevent theories are reviewed. - The actual structure of financial resources for education and e allocation system thereof in Korea are examined, with a view to carrying out an in-depth analysis of problems with .which the present situation of local education finance is confronted. - On the basis of the concept of reality of local education which would permit more equilibrated development of education in all regions in the age of autonomy of local education. - Throughout this study, the methodology of research is relied upon related literatures, while the analysis of the actual situation and problems of the local education finance is based on the relevent statistical data. RESULTS OF THE ANALYSIS The following is the outcome of the research conducted as above : First, as the enforcement ordinance flor the Law on Financial Grants for Local Education is not yet enacted, the financial grants for local educations are distributed for the temporary administrative convenience rather than on the basis of objective criteria. - In allocating educational budget, the disparity in educational expenses, resulting from differences of scale between schools and peculiarity of each region, is not duly taken into account. - The fees for School supporting organization, which constitute a. considerable portion in the finance of each school, are not counted as a part of basic resources of the school, so that the differences in these fees become a factor of differences of educational expenses between regions. - In the allocation of grants for current expenditure, only the numbers of schools and classes are used as the basic units of measurement, without considering the differences of needs between individual students, neither the differences between regions in the efforts for the self -financing of local education. This constitute a cause of the difficulties in the equitable allocation of financial resources for local. education. Second, a functional analysis of structure of expenses of local education indicates that personnel expenses are so heavy that operating and facility expenses are relatively curtailed. - Since 1980s, as a part of the measures taken to improve the working conditions of teachers, different allowances as well as salaries of teachers are increased continuously, this within the limit of grants for current expenditure! without corresponding increase in financial resources. This brought about irrationality and inefficiency in the management of financial resources for education. - It is therefore urgently necessary to rearrange the remuneration system of teachers and to ensure that a fixed portion of grants for current expenditure will be used for operating and facility expenses. CONCLUSIONS The conclusions derived from this study are as follows. First, in order to realize more equitable allocation of financial resources for local education, it is necessary to develop a new system of units off measurement appropriate for moire accurate calculation of financial resources and demands of each region. This should be done on the basis of legal criteria established by the enactment of the enforcement ordinance of the Law on the Financial Grants for Local Education. The actual system of allocation of grants for local education, by which grants are allowed in a manner to fill simply the gap between the financial demands and resources, should be modified so that the efforts of each demands and resources, should be modified so that the efforts of each demands and resources, should be modified so that the efforts of each region for the finance of local education are fully taken into account. Second, the actual system of allocation of financial grants for local education using only the numbers of schools and classes as basic units of calculation should be changed into a more sophisticated one so as to take into account the needs of each student. Furthermore, a standard educational expenses which mean the minimum expenses of each school for basic: educational activities should be considered. The educational budget should be allocated taking into account the geographical conditions and self - financing capacity of local community in which the school is located. The most desirable system of allocation of educational budget should be therefore established as follows. - to establish a rational and equitable system of degree of differences in educational expenses - to calculate numbers of students weighted by this degree of differences - to calculate the grants to be allocation by multiplying the unit expense by the weighted number of students - in doing this, all the elements differentiating schools, classes, school years, regions and educational programs should be sufficiently taken into account. Third, in order to alleviate the rigidity go financial management of schools caused by the excessive disbursement of personnel expenses from grants for current expenditure and t o reinforce the autonomy of local educational authorities, the actual system of remuneration of teachers should be modified, i, e, all the allowances, which are disbursed from the grants for current expenditure, should be included in the grants for remuneration. Fourth, when the autonomous system of local education will be set up as a part of the self-government of local communities and each city and each province should finance local education from their own budget, the disparty in educational budget between regions, With a view to realizing more balanced development of education, the central government should take supportive measures for the regions which couldn't bear the minimum educational expenses. In this manner, a certain minimum level of appropriate education budget will be secured in every region of the country. Nevertheless, various methods such as matching funds should be introduced so as to encourage the local communities in their efforts for the self-financing of local education.