Fairness Doctrine에 관한 고찰

Abstract

本 硏究는 美國 방송에 있어서의 Fairness Doctrine의 成立, 發展, 廢棄 그리고 立法化를 재시도한 歷史的 過程과 Fairness Doctrine과 우리나라 放送關係法令의 비교를 통해 올바른 방송규제의 政策的 代案을 제시하고자 함을 目的으로 하고 있다. 本 硏究는 다음과 같은 硏究問題를 다루고 있다. 첫째 Fairness Doctrine은 어떠한 歷史的 背景을 갖고 있으며 Fairness Doctrine을 뒷받침해주는 美國 通信法 第 315條의 內容은 무엇인가? 둘째 Fairness Doctrine은 어떠한 內容으로 이루어져 있으며 Fairness Doctrine에 관한 判例들은 어떤 것이 있는가? 通信法 第 315條 즉, Equal Time Rule과는 어떠한 差異點을 갖고 있는가? 세째 방송규제에 있어서 중요한 역할을 해온 Fairness Doctrine이 1987年 어떠한 이유로 인해 廢棄되었으며 그 후 어떠한 立法化를 위한 過程이 있었는가? 네째 Fairness Doctrine과 우리나라의 放送關係法令을 비교해 볼때 '公正性'이라는 槪念에서 어떠한 差異點이 있는가? 政治放送에 있어서 '公正性'에 관한 規定에는 어떠한 것이 있는가? 이러한 비교를 통해 제시할 수 있는 올바른 政策的 代案에는 어떤 것이 있는가? Federal Communications Commission(FCC)에 의해 1949年 제정된 Fairness Doctrine은 방송인으로 하여금 公共의 중요한 問題에 대하여 對立되는 觀點에 대한 討論을 위해 합당한 機會를 제공할 義務에 관한 것이다. Fairness Doctrine을 適用할 때 ① 방송국이 방송한 프로그램에서 다루어진 問題가 어떤 問題인가? ② 그 懸案의 問題가 論爭의 對象이 되는 公共의 問題인가? ③ 對立되는 見解를 피력할 합당한 방송 기회가 주어졌는가에 의해 判斷한다. 그런데 Fairness Doctrine을 法的으로 뒷받침해주는 通信法 第 315條는 1934年 制定되어 1959年 '誠實한 뉴스報道'에 관하여 修正하는 過程을 거쳤다. Fairness Doctrine이 FCC의 規則으로서 法律로서의 拘束力이 약한 반면, 通信法 第 315條를 違反하였을 때에는 犯法行爲가 된다. 또한 Fairness Doctrine은 방송인이 프로그램 제작시 지켜야할 광범위하고 포괄적인 指針書의 役割을 하는 반면, 通信法 第 315條는 政治放送에 한한다. 그리고 Fairness Doctrine은 세부적인 適用事項을 방송국의 自律에 전적으로 委任하고 있지만 通信法 第 315條는 세부적인 규정을 마련해 놓고 있다. 이와같은 점에서 Fairness Doctrine과 通信法 第 315條는 확실히 구분될 수 있다. 그런데 Fairness Doctrine은 法律로서의 拘束力이 충분하지 않지만 FCC가 3年마다 행하는 免許更新에 Fairness Doctrine의 實行程度를 反映함으로써 상당한 방송규제의 役割을 遂行하여왔다. 그런데 1987年 FCC 는 Fairness Doctrine이 修正憲法 第 1條에 違背되며 '冷淡한 效果'를 일으킨다는 이유로 이것을 廢棄하였다. 이에 上·下院에서는 Fairness Doctrine을 立法化한 S.742 "Fairness of Broadcasting in 1987" 를 通過시켰으나 레이건 大統領은 Fairness Doctrine의 違憲性과 '冷淡한 效果'를 이유로 해서 이를 拒否하였다. 이에 議會는 再議決을 실시하였으나 3分의 2의 贊成을 얻지 못해 立法의 노력이 좌절되었다. Fairness Doctrine의 지지자들은 비록 法律案이 否決되었으나 다양한 法律案을 통해 계속해서 Fairness Doctrine를 立法化하려는 노력을 그치지 않고 있으며 이들은 Fairness Doctrine만이 公共의 利益을 대변해 줄 수 있다고 믿고 있다. 한편 이러한 Fairness Doctrine과 우리나라의 放送關係法令을 비교해 볼때 우리나라에도 '公正性'에 관한 條項이 있지만 그 條項의 內容이 매우 광범위하고 추상적이며 모호하다. 放送法 아래에 있는 "放送審議에 관한 規程"에서 '公正性'에 관하여 보다 자세히 언급하고 있어 "放送法"을 補完해주고 있지만 아직 우리나라에서는 '公正性'에 관한 論難이 거의 없었던 現實을 생각해 볼때 '公正性'이란 어떠한 것을 意味하고 있으며 '公正性'을 어떠한 基準으로 判斷할 것인가 등의 '公正性'에 관하여 定義와 運營 規則을 細密化하는 作業이 필요하다. 이에 Fairness Doctrine의 考察을 통해 얻은 知識과 Fairness Doctrine과 우리나라 放送關係法令을 통한 비교를 기반으로 '公正性'을 選擧關聯放送에 適用하여 볼때 公正性을 확보하기 위하여 어떠한 노력이 뒤따라야 하는가를 放送委員會의 "1992년 大統領 選擧放送에 관한放送委員會 基準 및 審議 細則"에서 補完되어야 할 점을 중심으로 알아보았다. 이에 '有用한 情報'에 대한 規定, 報道의 種類와 性格에 관한 規定, 그리고 選擧放送의 運營過程을監督하기 위해 放送委員會에 '올바른 選擧放送 運營을 위한 委員會' 設置 등을 代案으로 提示한다.;The purpose of this study is to present existence, development, abolition and legislation of the Fairness Doctrine and to propose a counterproposal of broadcasting regulation through comparing between Fairness Doctrine and broadcasting regulation in Korea. This study includes these questions. First, What is historical background about Fairness Doctrine? What is Communication law Section 315 which support Fairness Doctrine? Second, What context is contained Fairness Doctrine? What is sentence about Fairness Doctrine? What is different between Fairness Doctrine and Section 315, The Equal Time Rule? Third, What is the reason for abolish Fairness Doctrine which carried out the important role in broadcast? What is legistation process of Fairness Doctrine? Fourth, What is different to a concept of 'fairness' through comparing between Fairness Doctrine and broadcasting regulation in Korea? Is there controversial case about the 'fairness'? What rule carry out Fairness Doctrine for political broadcasting? What is the plan for practice of 'fairness'? What is the counterproposal for broadcasting regulation? With these questions the results of the study are as follows: The 'Fairness Doctrine' requires broadcasters to afford reasonable opportunity for the discussion of conflicting views on issues of public importance. Fairness Doctrine requires that a station: (1) broadcast discussion of the most important controversial issues in the station's coverage area and (2) try to present contrasting views on these issues. However the conflicting views on an issue need not be broadcast on the same program or even the same series of programs, provided that the broadcaster tries to present them fairly somewhere in its schedule. Fairness Doctrine includes two Doctrines; Personal Attack Rule and Editorialization Rule. Congress amended the Communications Act of 1934 by giving specific statutory recognition to the Fairness Doctrine, and creating certain exemptions from the 'equal opportunity' requirements for certain types of news programs. The FCC has been understood to believe the Doctrine was no longer in the public interest. In anticipation of such action by the FCC, In March 1987, Senators Ernest F.Hollings (SC-D), Daniel K.Inouye (HI-D), and John C.Danforth (MO-R) introduced S.742 "Fairness in Broadcasting Act of 1987", a bill to give congressional approval of the Fairness Doctrine by writing it into law. The bill passed the Senate in April. The House passed it in June. President Reagan vetoed it. Citing the availability of media outlets, and the 'chilling effect' inhibiting the airing of controversial issues, as well, he concluded that Fairness Doctrine was unconstitutional. An attempt in the Senate to override the veto failed to achieve the necessary vetoes. Although the Fairness Doctrine itself is no longer in effect, some of the issues raised in the debate remain. The broadcasting industry is expected to exercise its power with responsibility regarding fairness. Through comparing between Fairness Doctrine and broadcasting regulation in Korea, in our circumstance, the concept of 'fairness' is broad, abstract, and vague. In Korea, there is not a judicial decision of 'fairness'. "A standard and consideration for a presidential election in 1992" is short of provisions for a concept of useful imformation and a kind of imformation. As counterproposal, I propose 'committee for fairness campaign in broadcasting'. That rule is a milestone for guarantee 'fairness' in broadcasting.