경로연금제도의 개선방안에 관한 연구

Abstract

노인소득보장정책의 획기적인 전환점으로 기대되어온 경로연금제도가 1998년 7월부터 시행되어 전국적으로 약 35만명의 노인들이 혜택을 보게 되었다. 경로연금제도는 무갹출연금제도로서 우리 나라 노인소득보장제도의 근간이 되는 공적연금과 공적부조의 제한성을 보완하여 현세대 노인들에게 직접적인 소득보장을 제공한다는데 그 의의가 있다. 무갹출연금제도는 주요 선진국에서 공적연금제도를 실시하면서 불가피하게 공적연금의 혜택을 받지 못하는 노인계층 및 기여금을 납부할 능력이 없는 저소득 계층에 대한 조치로 시행된 공적 소득보장제도이며, 이 제도가 제기능과 역할을 수행하기 위해서 무엇보다 중요한 것은 대상면에서 기존 소득보장제도에서 포괄되지 못한 노인들을 모두 포괄해야 하며, 급여면에서는 노인들의 최저기준을 보장할 수 있을 정도의 급여수준을 제공해야 한다. 그러나 현행 경로연금제도는 그 동안의 제도 도입을 위한 노력과 제도의 중요성에 비하여 실질적인 노인소득보장제도로서 기능과 역할을 수행하기에는 대상자 포괄범위와 급여수준이 미흡한 실정이다. 이에 본 연구에서는 경로연금제도를 대상자 포괄성과 급여 적절성의 차원에서 분석함으로써 현행 경로연금제도의 문제점을 파악하고, 경로연금제도의 대상과 급여에 관한 합리적인 원칙과 기준을 모색하였다. 경로연금제도의 대상자 포괄성은 기존 제도에서 충분히 소득보장의 혜택을 받지 못하고 있는 노인들을 모두 포괄하는 것을 의미하며, 이는 첫째, 갹출제연금에서 제외된 노인을 모두 포괄해야하고, 둘째, 저소득 노인을 모두 포괄했을 때 달성될 수 있다. 또한 경로연금제도의 급여 적절성은 급여의 수준이 노후 생활의 경제적 안정을 보장할 수 있는 최저기준을 달성해야 함을 의미하며, 이를 위해서는 급여기준이 노인들의 최저생활수준을 반영하여 합리적으로 결정되어야 하고, 기존 소득보장제도의 급여액을 고려하여 형평성을 이루어야 한다. 경로연금제도를 이상과 같은 대상자 포괄성과 급여 적절성의 측면에서 분석한 결과는 다음과 같다. 대상자 포괄성의 측면에서는 먼저 갹출제연금에서 제외된 노인의 포괄 정도를 분석하였으며, 그 결과, 현재 갹출제연금의 혜택을 받지 못하고 있는 노인은 65세 이상 전체 노인의 90% 이상이나 경로연금제도의 수혜률은 이중 12.2%밖에 포괄하지 못하고 있다. 이를 대상자 선정기준의 분석을 통해 구체적으로 살펴본 결과, 첫째, 현행 경로연금제도의 수급연령은 65세인데, 이는 노인들의 대부분의 퇴직연령이 55세에서 60세에 이루어져 있어 노인들의 소득중단연령과 연계성을 갖지 못하고 있으며, 갹출제연금인 국민연금의 수급연령인 60세와 형평성을 이루지 못하고 있고, 둘째, 경로연금제도의 자격대상연령은 1998년 현재 65세까지로 규정되어 있으나, 국민연금 도입 당시 일부 혹은 전부 제외된 연령은 1998년 현재 55세 이상자로 갹출제연금에서 제외된 연령계층을 모두 포괄하지 못하도록 설정되어 있다. 또한 저소득노인의 포괄 정도에 있어서는 첫째, 소득기준이 도시가구월평균 소득액의 60%이하로 상대적 빈곤선 이하의 노인으로 한정하고 있으며, 소득기준과 함께 재산기준을 두어 소득과 재산기준을 모두 만족해야만 대상자로 선정될 수 있는데, 재산기준을 생활보호대상자의 재산기준을 근거로 현실적이지 않은 과세표준액을 적용함으로써 저소득 노인을 모두 포괄하지 못하고 있다. 둘째, 자산기준이 가구규모별, 지역별로 차등 없이 일률적으로 자산기준을 적용하며, 부양의무자에 대한 기준 등 자격제한을 둠으로써 저소득 노인을 모두 포괄하지 못한 결과를 낳고 있다. 경로연금제도의 급여 적절성 측면을 분석한 결과, 첫째, 경로연금의 급여기준은 최저생활수준을 반영한 소득별, 가구규모별 차등지급이 대상자간의 형평성에 맞게 합리적으로 설정되어 있지 못한 결과, 대상자에 따라 최저생활 보장 정도에 큰 차이를 보이고 있어 급여수준이 최하 최저생계비의 9.2%로 노인들의 최저생활을 보장하지 못하고 있다. 둘째, 경로연금의 급여수준은 생활보호에서 보장하고 있는 급여수준 보다 낮으며, 국민연금의 최저지급액과의 차이가 심하여 기존제도와 형평성을 이루지 못하고 있다. 이상의 분석결과를 종합하면, 현행 경로연금제도는 대상면에 있어서 적절하지 못한 대상자 선정기준으로 인해 갹출제연금에서 제외된 노인을 모두 포괄하지 못하고 있을뿐만 아니라, 정책우선대상으로 설정하고 있는 저소득 노인조차도 모두 포괄하지 못하며, 급여면에 있어서는 합리적이지 못한 급여기준으로 인해 급여수준이 최저기준을 달성하지 못하고 있고, 기존 제도 급여액과의 형평성도 이루지 못하고 있는 것이다. 이러한 분석 결과를 토대로 경로연금제도의 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 대상면에 있어서는 첫째, 수급개시연령을 노인들의 소득중단연령과 연계하고, 국민연금의 수급연령과 형평성을 가질 수 있도록 현행 65세에서 60세로 조정한다. 둘째, 경로연금제도의 자격대상연령을 국민연금에서 제외된 노인을 모두 포괄할 수 있도록 1998년 현재 65세까지의 기준을 55세까지로 확대한다. 셋째, 자산기준에 있어서 재산기준은 소득으로 활용될 수 있는 것에 한해서만 인정하여 소득기준과 통합하며, 가구원수별, 지역별 차등기준을 적용하여 대상자간 형평성을 이루도록 한다. 넷째, 부양의무자에 관한 규정을 호적상의 부양의무자가 아닌 실제 노인을 부양하고 있는, 노인과 함께 거주하는 가구원으로 하며, 다섯째, 다른 공적연금 수혜자일지라도 일정 소득수준 이하 자는 포함될 수 있는 예외규정을 마련하여 실제로 생활이 곤란한 노인들이 누락되지 않도록 한다. 급여면에 있어서는 첫째, 급여기준은 노인들의 최저생활수준을 감안한 소득별 차등급여를 지급해야 하며, 이를 위해서는 현행 생활보호대상자와 일반저소득층을 구분하여 차등 지급하는 것 보다 생계보호비를 받는 대상과 생계보호비를 받지 않는 대상으로 구분하여 지급하는 것이 더욱 합리적인 지급기준이 될 것이다. 둘째, 가구규모별 차등지급기준을 생활보호대상자와 일반저소득층 노인에게 동일하게 적용하고, 연령기준은 폐지하도록 한다. 셋째, 급여수준의 구체적인 최저기준선을 명시하여 최소한 국민연금 최저지급액과 비슷한 수준까지 보장할 수 있도록 한다. 경로연금제도가 현세대 노인들의 경제적 어려움을 해결하는 실질적인 노인소득보장제도로서 자리잡기 위해서는 이상과 같이 합리적인 원칙과 기준에 의하여 대상자의 포괄범위를 확대하고 급여수준을 적절하게 향상시켜야 하며, 이러한 개선방향은 노인 소득보장제도의 근간이 되는 생활보호제도 및 국민연금제도의 내실화와 발전방향에 맞추어 타 제도와 상호 유기적인 관계 속에서 진행되어야 할 것이다. ; Since July, 1998 throughout the country have been carried out non-Contribution Pension System, which is expected to make a complete conversion of the Income-Maintenance Policies of the Elderly. As a result of it, it enables about 350,000 elderly to take up the benefit. The meaning of the Non-Contribution Pension System is to make up for the limitation of the Public Pension and the Public Assistance as the basis of the Income-Maintenance Policies of the Elderly and give directly the income maintenance to the elderly people. In spite of the importance of this policies and the effort to introduce them, the existing Non-Contribution Pension System is insufficient to fulfill the function and do the role virtually on the terms of the range of target population and the level of income. In this study, therefore, I take account of the problem of the current Non-Contribution Pension System and suggest the rational principle and standard on the target population and benefit of this system by analysing the system on coverage adequacy and benefit adequacy. As a result of the analysis on coverage adequacy, more than 90% of over 65 year-old elderly can not be covered by Contribution Pension System. However, the benefit rate of the Non-Contribution Pension System is just 12.2%. The main reason of this kind of the problem is no connection between the benefit-age of the current Non-Contribution Pension System and the elderly s retirement age. The other reason is that the current one has no balance with the benefit-age of the Public Welfare Pension and is not to cover up the age all which was excluded when the Public Pension was introduced. The income-standard is limited to the elderly below the poverty line and the setting up of the property-standard is irrational in considering the differential application on the scale of housing and regional level. Furthermore, there is another limitation, such as the standard of people responsible for supporting the family. All of these bring up the problems. On the result of analysing benefit-adequacy of the Non-Contribution Pension System, the differential supply on income level and housing level, which applies the minimum standard of living is not established rationally to take up the right equity of each target population. Therefore, there can be seen big gaps between the degree of the living-standard for each target population, and then the benefit is just 9.2% of the lowest min imum standard of living. As a result of this, all elderly s minimum standard can not be secured. Also, The degree of benefit for the Non-Contribution Pension is lower than that of the Public Assistance, and there is big gaps between the supply of that and the minimum supply of Contribution Pension System. It, therefore, would be no balance with the existing policies. On the basis of the result of analysis, suggest the improvement of the Non-Contribution Pension System like following. Let s start with the first alternative on the terms of target population. To make an adequate connection between the starting age of supplying pension and the retired age and to rearrange the age from 65 (existing one) to 60 to make harmony with supply-age of the Public Pension. Secondly, the age of target population is expanded from 65 (existing one in 1998) to 55 to cover up all elderly including excluded people on the Public Welfare Pension. The next one, on the means the standard of the property and the income is combined and target population can be received the equity through applying the differential standard on the regional level and the number of house hold. Lastly, to loosen the standard of people responsible for supporting families and prepare the exceptional regulation to include people who are lower than certain income level in spite of them receiving other Public Pension. As a result, not to leave out the elderly who have poor living condition in real. First of all, to divide elderly by the fact whether they receive the living cost. Throughout it, the differential benefit on the terms of income is supplied, considering the minimum of the living condition. Secondly, to abrogate the standard of age and apply the differential standard of supply on the level of housing equally to the elderly. Now, take account of last one. To make detail minimum standard of the benefit degree and to ensure it closely to minimum benefit of Contribution Pension System.. Above-mentioned improvement of the Non-Contribution Pension System has to continue being studied on the terms of the systematic relationship with other related polices in accordance of developing process of the polices of the Public Assistance and Contribution Pension System.