일본의 통신산업 구조개혁과 국가 시장 관계 : NTT(일본전신전화회사) 분할을 중심으로

Abstract

이 논문은 일본의 통신산업 구조개혁에 대한 분석을 통해 통신산업 자유화의 정치의 특징을 명료히 하고, 현대 일본의 국가와 시장관계 및 정치경제체제에 대한 인식의 지평을 확대하는 것을 목적으로 하였다. 기존의 연구들은 1980년대 자유화의 도입기에 한정되어 분석되어 이러한정책변화가 구체적으로 제도화되는 과정에서의 동태적인 변화를 설명하지 못하는 한계가 있었고, 따라서 1990년대 이후의 일본의 정치경제체제의 변화에 대한 이해의 폭도 제한되어 있었다. 이러한 문제를 극복하기 위해 이 논문은 일본전신전화회사(NTT)분할 문제를 연구대상으로 하여 일본의 통신시장 구조개혁 및 국가와 시장 관계의 특징을 실증적으로 분석하고자 하였다. 1985년에 단행되었던 통신산업의 자유화 및 민영화가 남긴 미완의 제도개혁을 완성시키는 의미를 지니는 NTT분할 문제는 1996년 12월 6일 「지주회사 설립, 동/서 지역회사의 분할, 장거리회사의 분리」라는 합의에 이르렀다. NTT분할을 둘러싼 장기간의 논쟁은 국가와 시장의 이해가 부딪히는 균형점에서 정치적 타협으로 귀결되었다. 또한 이러한 NTT분할 과정을 통해 볼 때, 일본의 통신산업 구조개혁의 특성은 민영화와 시장 경쟁을 도입한 제1기는 시장의 요구를 수용한 국가 주도의 정책전환이 순조롭게 진행된 반면, 제2기 개혁의 핵심 의제로서 NTT분할 문제는 국가주도 조정의 모색이 국가기구 내 이해조정의 실패, 시장의 저항에 의해 좌절되었다는 것이다. 그러면 NTT 분할이 국가와 시장의 정치적 타협으로 이어질 수 밖에 없었던 것은 무엇때문인가? 또한 통신산업 구조개혁에 있어서 국가주도 조정의 성공과 좌절이라는 갈림길에서 그 방향을 결정하는 것은 무엇인가? 이 논문에서는 NTT분할 논쟁이 진행된 시기의 정치적 조건 속에서 그 실마리를 찾고자 하였다. 즉 포스트 55년체제 하에서의 국가와 시장관계의 변화가 그것이다. 자민당 일당 중심의 안정된 정치구조로서, 이른바 55년체제 에서의 기존의 국가와 시장의 관계는 각 산업부문에 존재하는 족의원들의 분업의 틀에 기반하여 정당과 관료기구내 조정을 이루어내고, 이에 기반하여 해당 산업과의 관계를 구축하는 협조적인 것이었다. 그러나 포스트 55년체제 하에서 이러한 구조내 각 부문의 관계에는 균열이 가기 시작하였다. 55년체제 의 해체와 이어진 연립정권의 등장은 전후 지속되어온 정당과 관료조직간의 연계에 변화를 초래하였을 뿐만 아니라, 자민당 내부의 역학관계에도 변화를 가져왔다. 특히 일시적이나마 야당 연립정권의 등장은 관료기구에 있어 기존의 의회와의 상호작용이 복잡해지고, 자민당의 지도자와 협력해오던 기존의 채널이 변화되었음을 의미한다. 또한 이러한 정당과 관료조직간의 관계에 존재하는 균열은 관련 산업부문과의 관계에 있어서도 변화를 초래하였다. 따라서 1985년의 자유화를 통해 통신산업에 대한 관할권을 확보한 우정성이었지만, 55년체제 의 해체라는 조건 속에서 우정족과의 조정에만 의존하여서는 NTT분할 과정에서 주도권을 잡을 수 없었던 것이었다. 한편 NTT에게 있어 이러한 상황은 산하 노조와 NTT의 일본경제에 있어서의 영향력을 바탕으로 우정성의 분할 시도를 후퇴시킬수 있는 기회였다. 자민당으로서는 당면, 사민당 및 사키가케와의 연립을 유지하지 않으면 안되었기에 이들 정당의 반대가 강한 분할 안의 선택은 불가능하였다. 또한 의회에서의 안정적인 지배를 확보하지 못한 자민당은 막대한 표 동원 능력을 지닌 우정성 산하 노조들과 연계된 우정족의 강력한 분할요구를 무시하는것 또한 불가능하였던 것이다. 자민당으로서는 어느쪽도 포기할 수 없는 딜레마에 빠지게 되었던 것이다. 자민당의 선택은 우정성에는 명분을 그리고 NTT에는 실리를 주는 것이었다. 이 점에서 지주회사 방식의 분할 이라는 결정은 관련 행위자들간의 최소한의 합의가 작동하는 균형지점에서 이루어졌다고 할 수 있다. 그러나 NTT분할 과정에서 드러난 것은 기존의 구조를 지탱하던 요소 중에서 자민당의 일당 지배구조와 관료주도의 경제발전의 한계가 극명하게 드러났다는 것이다. NTT분할 논의의 과정, 대연합 속의 구성분자간 갈등이 가시화되기 시작하면서 기존의 정관업구조 에 기반한 국가-시장관계가 균열하기 시작했다. 그러나 분할문제를 둘러싸고 우정성과 NTT가 대립하는 가운데, 자민당을 중심으로 한 자본과 관료의 안정적인 지배연합의 각 부문들간에 균열이 가기 시작한 반면, 새로운 지배연합의 구축에는 이르지 못하고 있다는 것이다. 이와같은 연구결과는 일본 통신산업 구조개혁의 구체적 과정을 결정한 것은 55년체제 의 붕괴 이후의 정치경제체제의 변화와 정치적 전개였음을 보여준다. 또한 일본의 통신산업 구조개혁은 자유화정책의 도입에 있어서는 국가주도와 시장의 동의에 의한 전략적 강화 로 진행되었지만, 이후 NTT분할 논의의 진행 과정, 시장의 강력한 저항에 의해 국가주도의 이러한 조정은 후퇴하였다고 할 수 있다. 그러나 이것이 일본 통신산업에 있어 국가의 후퇴를 의미하는 것은 아니며, 기존의 지배연합이 후퇴하고 새로운 국제적 경쟁의 조건에 철저하게 적응할 수 있는 새로운 정책연합의 맹아가 형성될 가능성을 남긴 것이었다. ; The aim of this study is to clarify the characteristics of the politics concerning the liberalization of the telecommunications industry based on the analysis of the restructuring of the Japanese telecommunications industry. This study also aims to enhance our understanding of the contemporary relationship between the state and market in Japan and its political and economic structure. Past research into this field, however, having been limited to the analysis of the first stages of liberalization in the 1980s, failed to reveal the dynamic changes in the process, thereby also limiting our understanding into the changes of the Japanese political and economic structure after the 1990s. This study, therefore, to overcome such problems, has focused on the divestiture of the Nippon Telegraph and Telephone Co. (NTT) to analyze the characteristics of the restructuring of the Japanese telecommunications industry and the relationship between the market on more practical basis. The divestiture of NTT was first implemented as a means to complete the unfinished task of liberalizing and privatizing the Japanese telecommunications industry which first began in 1985. As a result, NTT was agreed upon by the authorities on December 6, 1996 to be partitioned: by setting up a stockholding company, partitioning into East/West regional companies, and the division of a long-distance telephone company. The long-overdue talks over the divestiture of NTT were finally compromised on a political level, striking a balance between the interests of the state and the telecommunications market. If we look into the past practices, we realize that during the first stages of privatization and market competition, the restructuring of the Japanese telecommunications market was smoothly implemented by government-led policy changes that accommodated new market demands. But in the latter part of NTT s restructuring, government-led policies had failed to successfully arbitrate the conflicting interests between different government bodies. Here we are inclined to ask why the best solution is for NTT was its division between the government and the telecommunications market. And why the future of the restructuring process in the telecommunications industry would have to be decided at trrning point between the success and failure of government-led policies? Against this background, this study tries to find the answers to these question in the political surroundings when the talk of dividing NTT first emerged: the changes in the relationship between the state and market under the "Post 1955 regime". In the so-called 1955 regime , Japan maintained a stable political structure led by the Liberal Democratic Party(LDP), where the relationship between the state and market were set up in a cooperative way, by the systematic division of roles among various joku-ki-in(tribe members) who were engaged in their each different industries rendering the political parties and the government bodies coexist in harmony. But in the Post 1955 regime such relationships began to break up and the consequent emergencs of a coalition government began to create changes not only in the traditional relationship between the political parties and the bureaucratic organization but also within the LDP. Particularly, the advent of the opposition coalition government brought complexity in the interaction between the bureaucratic organization and Japaness Parliament, and changes in the past cooperative relationship within LDP leaders. This breakup in the relationship between the parties and the bureaucratic government also created changes in its past relationship with the related industries. Therefore, when in 1985 the jurisdiction over the telecommunications industry was given to the MPT through liberalization, the Ministry was no longer able to dominate the process of NTT s divestiture since the collapse of the 1955 regime . On the other hand, for NTT, such a situation provided a chance for undermining the divestiture of the MPT based on NTT s influence on the Ministry s labor union and the Japanese economy itself. As for the LDP, since it could not but afford to maintain its existing coalition with the Social Democratic Party(SDP) and the New Party Sakigake, it was impossible to implement the diverstiture, also faced by the strong opposition of these political parties. In addition, since the LDP lacked a stable majority within the Parliament, it was practically impossible to ignore the demand of the members of the MPT for the divestiture, as they were strongly linked to the labor union of the MPT which controlled the vast majority of the constituent s votes. As a result, the LDP was put in a difficult dilemma where it could not abandon either of the two options. The LDP finally decided to give the MPT respect and NTT the practical interests. In This context, the decision to set up a stockholding company was a balanced one, based on a difficult agreement among the decision-makers. However, during the process of the divestiture, the limitations of the one-party rule of LDP and the government-led economic development traditional factors which kept the past structure intact-began to emerge clearly onto the surface. During negotiations concerning the divestiture of NTT, different members of the coalition started to show difference in their positions, creating a break up in the past iron-trangle structure of the state and market relationship. However, while the MPT and NTT were conflicting over the divestiture, the former ruling coalition led by the capital and the bureaucracy of the LDP began to lose its force, thus failing to establish a new ruling coalition. This rescarch reveals the fact that the decision behind the restructuring of the Japanese telecommunications industry actually lay in the changes of the state-market relationship and its political process since the collapse of the 1955 regime . Although the restructuring of the Japanese telecommunications industry was strategic reinforcement by government-led policies and the cooperation of the telecommunications market during the process of implementing liberalization, in the latter part of discussions of the divestiture, such government-led coordinations were practically impossible due to the strong opposition of the telecommunications market. However, this does not necessarily mean recession of the Japanese telecommunications industry. Rather, it opened a new era for the establishment of a new political coalition with the ability to thoroughly cope with new requirement of global competition in which there would be no place for past forms of ruling coalitions.