북한이탈주민의 남한 사회 적응과 사회복지적 대응에 관한 연구

Abstract

본 논문은 시대적 상황에 따른 북한이탈 주민의 욕구변화를 인식하고 이에 적절한 사회복지 정책 및 서비스 대응책을 고찰하여 바람직한 적응 정책의 방향을 모색하는데 목적이 있다. 북한이탈주민이 시대적 환경변화에 따라 탈북해 나가는 과정과 이에 따른 특성의 변화 및 욕구의 다양화를 알아보았고 변화되는 욕구에 필요한 사회복지적 대응책 및 적절한 남한사회 적응을 위한 단계별 모형의 방향을 파악해 나갔다. 연구의 방법으로는 우선 문헌 연구를 중심으로 하였으며, 북한이탈 주민의 개별적 심층면접을 하였다. 또한 통일부 주관 북한이탈 주민의 실태조사 원자료(raw data)를 재구성함으로써 통계분석을 통한 양적 조사 방법을 병행하였다. 북한이탈 주민의 남한사회에 적절한 적응을 지원하는 사회복지 서비스 정책이 고려해 나간 변수들은 다음과 같이 구성되어진다. 첫째 탈북의 배경이 되어지는 사회경제적 조건으로 북한이탈 주민의 성격 규정 및 적응을 위한 프로그램의 개발을 위해서 우선적으로 시기적 상황을 파악하였다. 즉, 시대별로 남한과 북한의 정치적 조건과 경제적 상황이 어떠했으며 각기 어떤 방식으로 대응해 왔는가를 파악하여 북한이탈 주민을 만들어내는 원동력을 알아보았다. 둘째 사회적 상황의 변화에 따라 북한이탈 주민들의 성향은 어떻게 달라지는가와 현재 북한이탈주민의 욕구는 어떠한가를 분석하였다. 셋째, 북한이탈주민이 사회적응을 해나가는데 받고 있는 복지 서비스의 내용을 알아보았으며 특히 여기서는 사회복지 서비스 정책의 수행에 있어서 근거가 되어지는 동기 유형의 분류와 적응단계를 제시하였다. 북한이탈주민의 발생 환경은 1990년을 전후하여 한반도 주변환경 및 내부적인 측면에서 의미있는 변화가 있게된다. 1990년 이전의 분단체제고착화 상황은 1948년 이후 미국과 소련의 한국문제 처리과정에서 한반도를 분할 점령하여 자국의 이데올로기 실현을 위한 정치 형태를 형성하면서 시작된다. 이러한 강대국의 영향권이 지속되어지는 가운데 북한은 분단 이후 김일성 중심의 반제·반봉건 인민민주주의 혁명을 추진하게 되는데, 이는 사회주의 혁명을 위한 자주·자유·평등의 보장을 강조하는 것이다. 북한 입장에서도 전후 경제 재건의 당면성과 무력 통일의 불가능성은 필연적이었다. 그러나, 세계적 냉전구조와 한반도를 둘러싼 군사적 긴장상태의 고조는 북한으로 하여금 경제·국방 병진노선을 추구하여, 1970년대에 들어서면서부터는 북한의 입지가 약화되는 결과를 가져오게 한다. 1980년 후반에는 사회전반의 균열의 조짐을 보이기 시작하면서 1994년 김일성 사후, 경제난 지속 및 설상가상의 자연재해 등에 연유한 식량배급제의 위기는 가부장제적 국가이데올로기의 정당성을 약화시킨다. 이러한 상황에서 탈북은 가속화되어진다. 식량구입을 목적으로 한 주민들의 지리적 이동을 인정하기 시작한 주민통제기구들은 상대적으로 이완될 수밖에 없고 현실적으로 북한 주민들의 제2경제 부문에서의 상거래는 점차 일상적이고 적극적이 되어지고 있는 상황이다. 북한이 어느 시점에서는 시장 지향적 개혁을 수용할 수밖에 없을 것이라는 예측 속에서 실제 제도적으로는 경제체제의 개혁을 시도하지 않고 있어 탈북의 행렬은 불가피하게 증가되어질 것이며, 이들 중 일부는 남한으로 지속적으로 흡수되어져 갈 것이다. 남한은 반공을 기본 이념으로 군부를 성장시키고 정치권력을 강화해 나가면서 자본주의 경제체제 건설로 1960년대를 보냈다. 그러나, 70년대 이후 선성장·후분배의 경제구조에서 구조적 취약점들이 표출되면서 사회적 불만이 고조되나 정치적으로 유신 체제로 대응해 가는 과정에서 표면적 안정을 찾게된다. 그러나, 재분배에 대한 목소리가 높아지고 민주주의 실현의 욕망이 커져가는 1980년대에 와서는 위로부터의 제한적이기는 하나 민주주의 제도화의 노력이 일반시민의 수준에서의 자유화 운동과 함께 진행되기 시작한다. 그러나, 반공 및 군사정부체제하의 정치구조는 그대로 유지하게 된다. 이 과정에서 입국한 탈북자들은 정치적 정당성의 배경이라는 국가안보체제의 이데올로기를 강화시켜나가는 수단적 역할을 하게 된다. 그러나, 1993년 문민정부 이후 북한의 체제 약화에 따른 상대적인 정치·경제적 우위의 상황과 북한 이탈 주민의 입국 증가로 인해 이들에 대한 시각이 바뀌기 시작한다. 1998년 정부에서는 이데올로기적·정치적인 이용의 관점에서 인도주의적인 차원으로 바뀌고 제반 관련법 및 제도를 개정하여 새로운 접근을 해나가게 된다. 이러한 배경 속에서 1990년을 전후한 시점의 북한 이탈 주민의 특징에 의미있는 변화가 나타나게 된다. 북한 이탈주민은 탈북과정에서부터 변화를 보여 1990년 이전에는 주로 휴전선에 근접한 인민군소속 군인들로서 휴전선을 통하는 방식이 가장 보편적이었고 간혹 해상이나 항로를 경유하고 있었다. 그러나, 1990년 이후에는 주변 사회주의권 국가 중심의 변화로 냉전체제가 붕괴되고 남한과 사회주의권 국가와의 우호적 관계 개선 등의 분위기 속에서 탈북경로 또한 한반도 내부보다는 제3국의 외교적 거점을 통한 귀순의 형태가 증가하게 된다. 특히, 중국 및 홍콩을 경유하는 경우가 가장 많고 소련·아시아·미주 등을 통해 남하하는 경우가 늘고 있어 대비되어진다. 탈북의 동기도 시기별로 변화 추세를 보여 1990년 이전에는 개인적 사유가 원인이 되고 다양화되어지다가 1990년 이후에 와서는 식량난에 기인한 경제적 사유로 인해 탈북의 원인이 보다 사회구조적으로 변화되어진다. 특히 경제적 원인은 정치체제의 동요로 나타나 북한내부구조의 균열 현상을 감지해나가는 연구결과들이 나오고 있다. 또한 북한이탈 주민들의 일반적 특징에도 변화를 보여 탈북 주민의 경우 1990년 이전에는 연평균 약10명의 북한이탈주민이 입국하였으나 1990년 이후에는 연평균 약42명으로 탈북주민의 수가 증가하고 있다. 분단 이후 1990년 이전까지 607명이 입국했고, 1990년대에는 417명의 이탈 주민이 들어와 총 1024명으로 증가했으며, 실제 국내 거주하는 인구는 847명으로 집계되고 있다. 1994년을 기점으로 큰 폭의 증가 추세는 1998년부터 남한의 경제위기에 따른 선별적 수용에 따라 그 수가 주춤하는 경향을 보인다. 1990년 이후에 입국한 북한이탈주민의 주목할 만한 특성변화로는 가족동반 입국이 증가하는 것이다. 탈북자의 평균연령은 36세이고 남자의 분포가 우세하지만 1990년 이후 여성의 탈북자, 10세 미만의 어린이 및 60세 이상의 노인계층의 탈북을 증가시키게 된다. 가족동반의 증가와 다양한 연령층의 입국은 욕구의 다양화를 나타내게 된다. 북한이탈주민의 다양한 욕구 중에서 경제적 욕구는 자본주의 경제체제에서 생활을 영위해 나가는 기초적 요인이다. 취업률로 대변될 수 있는 북한이탈주민의 생활력은 대체로 높고 직업을 갖고자 하는 의지도 높은 것으로 나타났다. 그러나 정부의 초기 취업안정 목적의 직업알선은 개인적 능력이나 직업훈련의 결과를 고려하지 않고 배치하는 수준으로 이루어짐에 따라 이직률이 높고 소득의 수준 또한 남한 근로자 평균임금의 1/3정도로 나타나 생활상의 어려움을 반영하고 있다. 사회적 측면에서 보면 남한사회생활 전반에 대체로 만족하고는 있으나 젊은층일수록 만족도는 낮으며 경제생활에 채무가 있거나 어려운 경우에도 낮은 분포를 보였다. 한편 민간단체 및 개인 등으로부터 경제적 혹은 심리적 지지를 받는 경우일수록 만족도는 높게 나타났다. 이는 남한사회생활 적응에 경제적 안정은 기본적 요인이며 개인적·종교적인 민간단체에서 밀접하고 다양한 도움을 제공받는 것은 적응을 효과적으로 하는 방안임을 알 수 있게 한다. 이러한 욕구의 변화에 대응한 정부의 지원제도 및 서비스의 형태도 변화되어져 왔다. 정부지원제도는 1990년 이전에 고용의 측면에서 의무고용제에서 1990년 이후에는 특별임용으로 완화되어지고 있으며 2000년 이후에 취업보호제 및 고용지원금 제도 실시로 입국 후 3년간은 북한이탈주민의 취업을 보장해주는 방안을 강구하고 있다. 소득지원에 있어서도 1990년 이전에 최대 15000만원까지 지원하던 것을 1500만원인 1/10수준으로 낮추었다. 이는 북한이탈주민의 반발에 힘입어 1998년에 약2700만원 정도로 약간 증액되어졌다. 주택의 경우도 무상제공하던 것을 90년 이후에는 임대보증금 보조의 형태로 바뀌어졌다. 일련의 이러한 정부지원제도의 축소는 북한이탈주민의 양적 증가와 더불어 정부의 시각이 인도주의적 측면으로 바뀌어가고, 또한 이들의 정착 및 통합을 통해 통일 이후 상황을 예견해 나가는 것을 목적에 둠에 따라 이루어진 결과라고 볼 수 있다. 또한 정부에서 사회 정착에 보다 초점을 둠에 따라 특히 1997년 이후부터는 사회적응 교육의 강화, 시설보호제 의무화, 지역담당관제, 후원회 지원 등 일상생활에서의 필요한 영역의 지원에 비중을 높이고 있다. 그러나 이러한 정부의 경제 및 사회적 지원 정책은 북한이탈주민의 입국 후 3년 이내 이루어지는 것이며 장기적으로 연결되지 않아 궁극적인 사회의 정착 및 적응으로 이어지지 못하고 있다. 이는 북한이탈주민의 만족도에서도 나타나 초기지원제도 뿐만 아니라 사회보장제도의 편입에서도 입국 후 3년 이후에는 만족도가 낮아지고 있어 정부지원정책의 장기적 고려가 필요한 시점이라고 할 수 있다. 고용보험의 경우에 입국 후 3년간 적용비율이 높다가 그 이후 현저히 낮아지고 있으며 생활보호 편입률도 이와 비슷한 분포로 나타나 근본적 교육과 훈련 등의 자질향상이 없이 기간만 보장해 주는 것은 고용중단 및 이직의 결과를 가져오게 되며 북한이탈주민의 궁극적인 생활적응에 효과가 없음을 보여주고 있다. 실제 북한이탈주민이 남한의 사회보장 및 사회복지 서비스에 편입되어 있는 분포는 남한주민에 비해 오히려 높은 것으로 나타났으며 이러한 편입 경향은 북한이탈주민의 일상생활에 도움이 되고 있으나 문제는 정부의존율이 지나치게 높다는 것과 북한이탈주민의 장기적 자립을 위한 정부의 정책이 부재하다는 점이다. 북한이탈주민이 정부의 초기지원정책 이후에도 입국초기의 안정된 상태 이상의 자립생활이 이어질 수 있는 방안의 마련이 과제라고 할 수 있다. 즉, 정부의 복지정책의 기본시각의 정립과 이를 기반으로 한 경제, 사회, 심리적 영역에서의 단계별 지원이 요구되어진다. ; This thesis is an attempt in the direction of developing the adaptation programs for the Displaced people from the North Korea. For this purpose, the survey takes a look at the situations and needs of them with the changes of times and analyze the welfare services by stages. The survey is through the literature study and individual interviews and SPSS data analyzed from the raw data of North Korea by the Ministry of Unification. Then it goes on to research the factors in developing the model of the programs for their adaptation. The factors are like this, 1.the political and socioeconomic situation of the Displaced people from North Korea with the change of times. 2 the characteristics and needs of them with the change of times. 3 welfare services for them. Also, the kind of motivation of them and adaptation stage is analyzed. In 1990, the situation of the displaced people has been changed greatly within and without Korea. At 1948, ideologies of the USA and the USSR cut Korea into two nations and each nation adheres its ideologies. At 1960, under their patronage, the military government of South Korea inspired anti-communism and consolidated their political power with the construction of the capitalistic autocracy. At 1970, the trickling effect proved to be a failure and the level of conflict became high in South Korea. Though redistribution and democracy was demanded vehemently, anti-communism and political power of military government sustained till 1980. Under this circumstances the displaced people from the North Korea were used to justify their autocracy. As for North Korea the temporary council of people commissars launched by Kim, Il Sung started a revolution for anti- imperialism and anti-feudalism and populism. At 1960,due to their excessive military expenditure and successive natural calamities, they faced economic crisis. By the failure of their unique socialistic experiment, the displaced people have been on increase and after 1996 the speed of increase accelerated. Because the outlook for the North Korean economy seems to be static, their displacement expected to be increased. These phenomena expected to remain for some time, and the majority of the disposed people will be absorbed in South Korea. At 1990 the characteristics of the displaced people has changed greatly. Before 1990 most of them crossed over the armistice line or at times took a sea route. But after the cold war system collapsed at 1990,the diplomatic relations of South Korea with the neighbor socialism countries improves. So their routes become various, and the route via the third countries is used in many cases. Now they go via China or Hong Kong and in some cases via USSR, other Asian countries or America. After 1990, the reason of the displacement makes a change too. Before 1990 individual factors were the leading causes, but after 1990 socioeconomic factors like food disaster outnumbered them. Besides before 1990 the average yearly number of the displacement was 10, and after 1990 it was 42. Since 1948 to 1990, 607 people entered into South Korea, and after 1990, the number comes to 847. General characteristics of the displaced people also changes conspicuously. Increase of family displacement is the one of these changes. The average age of them is 36, and male has a wide distribution. But after 1990 proportion of woman and children under 10 and old age over 60 comes to increase. This suggests their needs are changing. Basically they are much in needs of economic help to maintain their lives in this capitalistic society. The degree of their capacity for living analyzed by the employment rates is high and mostly they strive for job seeking. Since no vocational guidance of government considers their individual peculiarities, their separation rates are high, and the average of their income is 1/3 of the South Korean workers wage. Their satisfaction degree of the qualities of lives in South Korea is generally high but younger generation or debtors have lower degrees. Besides, those supported economically or psychologically by the private sector show higher degrees. The stability of economic life is regarded as an important factor for them to adapt to South Korean society. At the same time, supports from the private or religious sectors show to be useful for their adaptation. Since 1990, the government modifies its support system for them. Obligatory employment regulation changed into special employment at 1990. At 2000, employment assistance services or employment subsidy will start to be provided for their first 3 years to guarantee their stable employment. Since 1990 government cut down the cost for their support. Their subsidy diminished from 1,500,000,000 won to 150,000,000 won and at 1998, raised a little by the opposition of the disposed people. Housing system also changed from total provision to rental grant at 1990. As the number of the disposed people is on the increase and our government changes its attitude toward them with humanitarianism, governmental support has been reduced until recent days. Besides their assimilation or integration begin to be a study cases to prepare the state of unification. After 1997, training for adaptation, institutional protection, local office system, supports from the various organization take a major roles in the support of them. Now social and economic support for them are available only for 3 years and it is insufficient for their adaptation. When the early supports come to an end, their satisfaction degree goes down lower. This fact suggests that our government must take a measure to develop the long-term service system. And it is important for them to benefit from the existent social security facilities. In the case of employment insurance, the rate of application shows high in their first 3 years, but goes down after this period. It is same as the rate of beneficiaries of public assistance. Services only in the limited time without any basic education or training are useless. This may results in the increase of the separation rate from employment. Actually the percentage of the social welfare beneficiaries among them in South Korea is larger than that of South Korean inhabitants. Though these programs are very helpful for them, it costs our government too much expenditure. In fact, there is no governmental policy for the long-term services for self- supporting of the disposed people. This is one of the serious problems faced by our society and we must take a measure to provide them with proper services for the self-supporting after expiring of governmental aids. It suggests that first of all our government must clarify the position in the direction of developing its welfare policy. Also, it is important to establish the service delivery system providing stratified support based on the social, economical, psychological needs.