일본 자민당의 파벌 연구

Abstract

政黨內部의 派閥의 存在는 1960년대에 이르러 政治學의 硏究對象으로 浮刻되었다. 문화인류학의 연구성과를 기초로 한 派閥硏究는 각 국가별 사례연구들이 주종을 이루어왔고, 사례연구의 양과 비례하여 派閥槪念의 정밀화 작업도 시도되고 있다. 그러나, 국내에서는 政治勢力 內部의 비공식적 결사체인 派閥이라는 미시적 연구대상에 대하여, 본질적인 관심을 기울이기 이전에 政治倫理的 비판과 역기능의 강조가 우선시되어 왔으므로 보편적인 存在集團으로서의 派閥의 성격이 규명될 수 있는 기회가 상대적으로 부족했다. 따라서, 본 論文에서는 派閥의 政治的 기능에 대한 否定論에서 效用論으로, 다시 積極的 效用論에서 派閥의 危機論으로 까지 발전되고 있는 계기를 포착하여 日本自民黨 派閥이 보편적으로 기능적인 集團으로서 派閥危機論의 이후에도 그 存在의 가치를 확대시켜 나갈 수 있는지의 여부를 派閥의 否定論과 效用論의 재 검토를 통하여 파악해 보고자 한다. 따라서 본 논문은 다음과 같이 구성된다. I 장은 派閥硏究의 意義를 충족시킬 수 있는 問題제기와 그에 따른 기존연구의 검토, 그리고 기존연구를 토대로 하되, 본 논문이 당면할 수 밖에 없는 限界를 언급하였다. 또한 정당, 근대화, 政治腐敗, 競爭性등 派閥이라는 槪念안에 이미 내포되어 있어 그와의 상관성 속에서만 파악될 수 있는 파벌개념을 정리해 보았다. 이때, 이러한 槪念이 日本自民黨의 派閥을 分析하는데 적절한 도구가 될 수 있는지의 여부도 밝히고 있다. II장에서는 派閥形成의 背景으로 歷史的 起源, 社會·文化的 風土와 背景, 派閥結成 動機의 探究, 55년 體制 이후의 政治派閥의 活動史가 본 연구의 豫備작업으로서 간략하게 행해지고 있다. III장부터 V장까지는 派閥解消案의 始終, 派閥存續要因, 派閥의 政治權 內·外의 位相과 構造라는 3개의 항목으로 구성된 派閥의 종합적인 분석의 장이다. III장부터 V장까지의 주제에 의한 派閥연구의 결과는 다음과 같이 自民黨 派閥의 組織的인 활동을 통한 기능으로 압축될 수 있었다. 自民黨 派閥이 비공개적이고, 비조직적이며 음성적이라는 일반적인 평가가 理想論에 입각하여 단순한 유권자들에게 설득력있게 수용되고 있음에도 불구하고, 現實的으로는 自民黨 派閥이 상당한 수준으로 제도화를 성취하고 조직적인 기구로 정립되어 활성화 됨으로서 派閥 構成員 개개인에게는 제한된 권력의 획득을 특징으로 하는 政治영역에서 가시적·불가시적으로 첨예한 競爭을 분담하고, 광범위한 의정 활동을 전개하는데 필수적인 정치·사회·문화적 정보와 동원에 필요한 인력, 資金뿐만 아니라 심리상의 지원 통로를 확보할 수 잇는 연대성을 제공하고 있었다. 이러한 점에서 대규모의 의원들이 의회와 정당이라는 體系안에서 막연하고 느슨하게 연관되어 산발적으로 집합행동을 하는 것에 비교해 볼 때, 강력하게 통합된 政治 派閥 내부의 결합과 競爭, 그리고 派閥간의 競爭과 타협을 용인하는 日本 政治體制야말로 추상적 통합이 아닌 구체적인 통합의 기제를 구비하고 있다고 볼 수 있을 것이다. 특히, 日本政治體制가 천황제의 보존과 강화, 단일민족의 유지, 치밀하고 순응적인 문화와 고유하고 독특한 관행의 기반위에서 운영되고 있음을 감안할 때 권위주의적이고 전체주의적인 방향의 政治 體制가 조성될 가능성이 높은데도 불구하고 日本의 政治민주화가 추진된 중요한 요인은 자민당 政治派閥의 존재와 밀접한 관계가 있다고 하겠다. 55년 體制이후 여당인 자민당이 38년간 장기 집권을 하였음에도 불구하고 독점적·배타적인 성격의 정권으로 경사되지 않았던 이유는 자민당 내부에서 구성된 派閥들 간에 競爭的으로 정권교체를 담당해온 때문이었던 것으로, 결국, 자민당 내부의 派閥의 준다당적인 위치를 점하고 그 역할을 충분히 수행해왔던 것이다. 준다당적인 자민당내 派閥들은 정권 교체·정책결정등의 결정적인 시점에서 주류·비주류 혹은 반주류의 첨예한 대립과 갈등을 낳았으며, 그러한 대립이 한편으로는 상호간의 견제력으로 작용했으며, 그러한 대립과정에서 국민과 당원의 다양한 정치적 견해와 이해가 반영될 수 있는 기회가 마련되었다. 또한 日本 자민당의 政治派閥은 종조직으로 구성되어 있음에도 불구하고 중간 간부와 하부 구성원간의 긴밀한 연간성을 기초로 하고 있기 때문에 派閥指導者의 자의성보다 派閥구성원의 총의가 중시되는 민주적 절차들을 내장한 조직이었으며, 派閥의 전반적인 지원하에 정당의 공식적 활동과 행정관료들의 보수적인 정책결정에만 의존하지 않고 구성원인 자민당 의원 각자는 유권자들이 체감하고 있는 현실적인 問題들의 해결을 위한 다양한 정책개발에 주력하였고, 그러한 관심에 의해 개발된 정책은 派閥조직으로 유입되어 현실화가 가능하게 됨으로써, 결과적으로 유권자들의 민의를 수렴하여 정책에 반영하는 활동력을 자민당 派閥은 발휘하고 있었던 것이다. 그리고, 自民黨 派閥은 政治資金의 다원화를 이룩하므로서 당내 민주주의의 확립에 공헌하게 되었다. 政治資金의 일원화가 아닌 다양한 派閥을 통한 政治資金의 유입은 일 개인이나 한 派閥의 政治적 비대화와 전횡을 방지하게 되고 그 역할의 증대를 감소시킴으로서 다양한 입장의 활성화가 당내에서 촉진되도록 하는 촉발제가 되었고, 派閥間의 競爭이 양성화되는데 크게 공헌하였다. 양성화된 派閥간의 競爭과 派閥 내부의 민주적 의사 결정과정 안에서 국민의 政治 참여의 폭은 자연스럽게 확대되었으며, 결과적으로 자민당의 派閥은 일본 정치 체제가 몇몇 엘리뜨 중심의 일방적이고 독단적인 정치 지배 구조를 띄지 않고 다원적인 의사 결정 통로를 갖는 다원 민주주의(Plural Democracy)의 성장에 기여했다고 해석할 수 있다. 그러나 이러한 政治體制내에서의 派閥의 순기능들이 자율·타율적인 규제·비판장치없이 발휘되며 어떠한 역기능적 결과도 야기시키지 않으리라는 보장은 불가하다. 派閥 構成員인 議員들의 개별적인 역량과 상당부분 制度化된 派閥 組織의 競爭力에 의존해서 다수의 有權者가 비판적 감시라는 책임을 유기하거나, 派閥構成員들이 派閥 組織을 통해 획득한 政治的 연대감과 권력안에서 안주할 경우에는 첫째, 독점적 정권의 육성을 방지하되, 派閥간 競爭으로 總裁·각료직위가 단기간 내에 교체되는 관행의 정립으로 인해 改革的 입법이나 정책 실현이 어려워 질 가능성, 둘째, 政治資金 통로의 다원화로 인해 재계는 그에 준한 부담과 동시에 政治계에 대한 기대와 불만을 축적해 나갈 것이며, 그러한 축적이 政治界에의 압력으로 환원될 때 議員들이 공평한 의사 決定에 反할 가능성, 셋째, 派閥組織을 통해 有權者의 민의를 수렴하되, 선전용 혹은 생색내기에 수월한 地域的·手段的 민의에 치중하게 될 경우 전체적인 국익에 손실을 초래할 가능성, 넷째, 현직우선주의적이고 연공서열적인 派閥內部의 엄격한 組織원칙은 派閥의 制度化라는 측면에서 기여하는 바가 있으나 그 원칙에 입각한 공천과 각료 임명 관행은 派閥의 활력을 감퇴시킬 뿐 아니라 나아가서는 自民黨내의 활력을 감퇴시킬 가능성등이 현실화될 수도 있는 것이다. 이러한 狀況에서는 派閥內部의 이탈세력 혹은 派閥領域 외에서 새로운 政治家의 등장이라는 변수에 대하여 自民黨이 신속하고 적절하게 대응할 수 없게 될 것이다. 결국, 派閥이 그 상부구조인 정당과 政治體制 안에서 담당하고 있는 효용적 기능을 간과하지 않되, 그 效用性이 ‘國利民福’이라는 國家·國民의 實質的 이익에 위배되지 않는 차원에서 發現·維持되게 하기 위해서는 派閥 構成員인 議員들의 자율적인 도덕성과 명예추구의 正當性 定立이 우선되어야 하겠으며, 議員을 선택한 有權者들의 議員에 대한 성실한 비판과 감시, 그리고 자신들의 요구를 결집할 수 있는 고양된 政治的 관심이 구비되어야 할 것이다. 議員들이 자발적으로 派閥을 組織하듯, 有權者들도 자발적으로 결사체를 組織하거나 기존의 결사체에 참여함으로써만이 政治는 특권층의 독점적 가치가 아닌 일반인의 일상화된 가치로 정착되고, 有權者들이 議員들에 대해 형식적 수준이 아닌 진정한 의미에서의 구속자가 될 수 있을 것이다. 政治에 대한 국민들의 무관심과 否定的인 시각에 일조를 하였던 政治派閥에 대한 구체적인 考察의 結果, 政治派閥에 대응할 수 있는 政治勢力은 자발적인 시민들의 결사체라는 가능성을 얻게 되었고, 따라서 政治派閥 自體의 백안시를 극복하고 政治派閥에 대한 관심을 고양시킴으로써만이 현 政治圈의 파악과 미래의 정치향방에 대한 豫測이 좀 더 정밀해질 것이며, 예측 가능한 정치세계일 때 정치에 대한 肯定論의 復活은 기대될 수 있을 것으로 보였다.;The existence of factions in political parties has emerged as one of the most interesting fields in political science. Cases by countries were major objects of this subject with the increase in volume on this subject, a more precise concept of faction has been developed. The reason for choosing the Japanese experience was not simply because it provides a good case study of the characteristics of political factions in the region but also because in Korea, factionalism has mainly been centered on the opposition parties, thus making it difficult to deduce the political influence in policy-making procedure. Reviewing the LDP’s factions from a domestic perspective we find, first, that Japanese politics has been led by unmodernized types of factions. Second, leaders of factions generally read to maintain closer ties with the business community. Third, replacement by factions in leadership replaces change of cabinet instead of replacement ofr parties. Fourth, factions are heavily dependent on supporting associations(koenkai) and local organizations are disorganized. Fifth, cabinet members are nominated through closed session bargainings. In spite of these restructions?exclusivity, closedness, unofficial, which are recognized as inherent characteristics of factions of the LDP?it is undeniable that factions function as a leading factor in Japanese politics. By raising inquiries into those views on factions in Japan, this study analyzes the over all function and role of factions in Japanese politics. The basic questions are as follow: First, why do the factions fulfill such an unmodernized role and function in unmodernized ways? If factions are unmodernized organizations, it is simple to deduce that there were propositions to dissolve those organizations. How were the propositions effective in real politics? Second, could the factions be equated with corruption in concept? Were the factions the primary channel of political corruption and were only the participants in the factions responsible for that? Third, what is the cause of faction exchange are replace by change of parties in political leadership? And is this abnormal political behavior? Fourth, is it impossible for the electorate to reject the material or regional benefits which come through the support associations(koenkai)? Ad, is it impossible for the electorate to deprive the congressmen of their position for failing to contribute to the enhancement of political equity and economic welfare? Conversely, couldn’t the voter support the congressmen voluntarily? Fifth, are compromise and bargaining among faction essentially negative things in themselves? Is the decision making process usually an arbitrary one? In order to shed light on these questions, chapter I reviews previous studies and confirms the importance of the subject with its limitations. And chapter I deals with such concepts as party, modernization, political corruption ad competitiveness which are included in the concept of faction and their meaning in connection with the concept of faction. It also indicates how those concepts are proper tools in analyzing factions in Japan’s LDP. Chapter II reviews the historical socio-cultural atmosphere and background, political circumstance and motives behind the formation of the factions, and this chapter is the last one which prepares for the main study. It describes the struggle for existence and change of the factions with emphasis on the cabinet formation and policy decisions since 1955. This study deals with the evolution and structure of factions in and out the political circle, principles latent in factions, factors which enliven factions and studies the propositions for the abolition of factions. Outcomes from the study on the propositions for the abolition of factions are as follow: First, The leader and the managing staffs tend to make the proposition right after the election of a president, just before the general election and right after the recognized of defeat general elections. Those proposals were criticized as being cynical ploys to win votes. Second, the intention lying behind the proposal is to secure one single channel of political funds, thus strengthening the control of the faction’s president on the party. Third, faction abolition proposals were effective at least for a short time. After the abolition of the leading faction, other factions followed the forerunner. But the subordinate organization like policy study organizations still remained in action. Although they removed the faction offices’ door plate, it worked as a liaison-office. Then they revived just before the general election or party president election. Fourth, the slogans calling for the abolition of factions as a step toward modernizing party politics were viewed with distrust by the ordinary people. Consideration of the influence of factions on political, social and economic bodies own characteristic of factions, they searched for stable majority seats by pretentiously abolishing the organization of people’s distrust. As factors behind maintaining factions, characteristics of election-party president, medium electorate system and modes behavior of congressmen toward the people are as follows: First, the party presidential candidate had to attain recommendations of more than 50(1981) and 30(1987) congressmen by the revision of platform. As it was said the limitation was made to avoid unnecessary competition among factions from the first stage of the election, it was in the interest of the large factions. The small factions were not even able to run for the presidency. The brisk coalition and conflicts among factions just before the presidential election shows how the presidential election system itself strengthens the existence of factions. As frequent changes in the presidential election system was the outcome of conflicts among factions, the presidential election system and factions enjoyed a symbiotic relationship. Second, the claim that the medium electorate system intensifies competition among the candidates in the same party contains no validity reflecting the tendency of the minor electorate system to intensify the competition and conflict through the nomination process. Third, the mode of behavior of congress toward the people can be defined from various points of view. Congressmen spend money on voters through the election compaign and they are expected to serve voters and regional benefit by legislation. They are also affected by the people’s sentiment that the pursuit of honor and power can be vicious. If these aspects could be changed, the mode of behavior of congressmen would change, too, and it would be possible to enhance the public perception of congressmen who belonged to factions. Principle latent in factions are coalition, incumbent priority and interaction conflict. Lastly, factions have the following organizational characteristics. The characteristics are reviewed in the context of continuity, cohesion and degree of organization. Although there have been changes in leadership, factions in the LDP have continuously succeeding with the ups and downs of minor factions. As no fundamentally new factions came into being since 1955, even new apparently factions have their roots in old ones. Members’ loyalty to faction hardly ever change except when factions merge into bigger ones or break up into smaller ones. Change in the context of continuity were shifts in power holder and nonpower holder among factions. The continuity of factions seems to have checked the decision-making process of the major factions, maintaining the balance of the party. The degree of cohesion among members in factions seems to be strong. The leader and members stared an intimate relationship through staff managers of the factions. In case the faction was abolished, the members soon participated in other factions and continued activity as faction members. The degree of organization was reviewed through the examination of the keiseikai’s inner rules. They stipulated installation of the faction office, regular meeting, decision-making organization, operating fund and specification of the faction. It also provides for the contribution to the development of national politics through friendly solidarity and policy recommendations. Participating in the faction, members pursue limited power resources. They also attain information, funds and psychological stability which are indispensable for their legislative activity through the solidarity among them. Thus, the factions have made some contribution in their own way, reviewing the above, it seems very difficult to abolish factions in the LDP and Japanese politics. Actually there have been various proposal to abolish factions but they have never been realized. Antipathy to politics is growing and there is a negative impression of the factions among people. Considering this citizen’s solidarity will be the countervailing proposal toward the political factions. By enhancing the interest of the people in the factions, they will endeavor to find new development of their activities and a more precise forecast will be possible through citizen’s participation.