한국의 개별적 사회서비스 발달에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 해방 후부터 현재까지의 한국의 개별적 사회서비스 욕구 및 이에 대한 국가의 정책의지, 민간의 대응을 포함하는 발달과정에 대한 분석을 통해 개별적 사회서비스 발달의 특징과 개별적 사회서비스 발달에 영향을 미친 요인들을 규명하려는 것이었다. 이를 위해 본 연구에서는 해방 후부터 현재까지의 기간을 개별적 사회서비스의 제도적 부재단계(해방-1950년대 말), 개별적 사회서비스의 제도적 도입단계(1960,70년대), 개별적 사회서비스의 제도적 모색단계(1980년대 이후-현재)의 3단계로 구분한 후에, 단계별 시대적 배경과 사회적 욕구 및 이에 대한 국가와 민간의 대응을 살펴보고, 각 단계별 개별적 사회서비스의 발달과정에 관해 분석하였다. 분석결과 한국의 개별적 사회서비스 욕구는 제1단계에서부터 중요한 사회적 욕구로 표출되었고, 제2단계에서는 빈곤욕구와 미분화되는 경향을 보였으나 제3단계에서는 빈곤욕구와 분화 단계를 거쳐 부상하였다. 이에 대한 국가의 정책의지는 제1단계에서는 부재하였고, 제2단계에서는 아동복리법, 사회복지사업법이 제정되는 등의 변화가 있었으나 정책의지는 매우 미약하였고, 제3단계에서는 개별적 사회서비스 관련법의 대량입법을 통한 외형적 발달이 이루어졌지만 정책의지는 여전히 미약한 상태에 머무름으로써 개별적 사회서비스의 제도적 위치는 부재단계→도입단계→모색단계로 비교유형화 될 수 있다. 제1단계의 개별적 사회서비스의 제도적 부재를 설명하는데 있어서 일제시대부터 세습된 절대빈곤 및 저발전 등의 경제적 환경의 중요성을 강조하기 쉽지만, 경제적 환경은 개별적 사회서비스 발달에 필요한 조건 중의 하나일 뿐이다. 즉 이 시기의 경제적 환경하에서도 국민들의 개별적 사회서비스 욕구에 대한 분명한 인식과 해결의지가 있었다면, 정부의 예산은 다르게 할당될 수 있었고, 혹은 큰 예산을 들이지 않고도 개별적 사회서비스 욕구에 대응할 수 있었을 것이다. 그러나 대통령이 독점적으로 정치권력을 행사했던 상황하에서 사회복지 관련정책은 대중의 요구가 아니라 정치엘리트의 가치와 선호, 정치적 이익을 반영하는 차원에서 결정되었다. 그리고 사회문화적으로도 이같은 경향을 용인할 수 밖에 없었던 분위기가 조성되었는데, 특히 전쟁을 통해 내면화된 보수적이고 경직된 가치관이 지배적이어서 개별적 사회서비스 욕구충족을 위한 권리의식이나 이익집단활동이 일어날 수 있는 상황은 전혀 아니었다. 제2단계에서는 주로 아동복지전문가들의 활동에 의해 군정 초기의 정치적 혼란시기에 아동복리법이 제정되고, 1970년대에 사회복지사업법이 제정됨으로써 개별적 사회서비스의 제도적 도입이 이루어지는 단계로 평가되지만, 정책적 의지의 부재로 인해 개별적 사회서비스의 제도적 발달은 제한된다. 이 단계의 제도적 발달을 설명하기 위해서는 강력한 집권자에 의해 과대성장되고 중앙집권적인 군사정권 및 대통령의 권위주의적이고 집단주의적인 이념과 국민 개개인의 개별성을 중시해야 하는 개별적 사회서비스의 가치는 융합되기 힘든 것이었다는 정치적 환경이 먼저 고려되어야 한다. 경제적으로도 총량적 부를 증대시키는 데에만 관심을 가진 경제성장정책하에서 국가예산을 필요로 하는 개별적 사회서비스 프로그램을 용납되기 힘든 것이었다. 그리고 사회적으로는 시민사회가 성숙되지 못했고, 이익집단의 활동이나 노력도 미약했으며, 이해당사자의 사회문제의식이나 권리의식도 매우 미약했다는 점을 들 수 있다. 제3단계에서는 유신체제로 악화된 국민여론에 대한 무마책이 필요했고, 산업자본주의의 성숙으로 인해 개별적 사회서비스의 욕구가 증대되고 다양해졌으며 이에 대한 언론의 역할 및 관련전문가들의 활동, 국제적 압력 등으로 인해 개별적 사회서비스 관련법이 대량으로 제정되거나 개정되는 발전이 이루어졌다. 그러나 구체적 입법과정 및 개정과정에서 여전히 집권자의 정치적 의지가 가장 중요한 변수로 작용했을 뿐 아니라 개별적 사회서비스의 발달은 입법만으로는 부족하며 정책적 실천의지를 필요로 한다는 의미에서, 이 단계는 아직 개별적 사회서비스의 제도적 모색단계에 불과하다. 정책적 의지가 미약했던 이유로는 정책결정권자가 성장론자여서 경제성장정책을 포기하지 않고 있으며 개별적 사회서비스 발달이 경제성장을 저해한다는 인식이 팽배해 있으며, 사회문화적으로도 1980년대 후반의 시민사회의 형성에도 불구하고 사회문제의식이나 개별적 사회서비스에 대한 권리의식은 매우 미약한 상태였다는 점을 고려할 수 있다. 결론적으로 한국의 개별적 사회서비스의 발달에 영향을 미친 것은 정치적, 경제적, 사회문화적 환경 모두라고 말할 수 있지만, 이중에서도 가장 큰 영향을 미친 것은 정치엘리트의 가치와 선호에 따른 정치적 요인이었던 것으로 보인다. 위와 같은 분석결과는 한국의 개별적 사회서비스의 발달을 설명하는데 있어서의 엘리트이론의 유용성을 암시해주며, 산업화에 비례하여 사회복지가 발달한다는 단순선형적인 논리나 중립적 중재자로서의 국가의 역할이나 개인과 집단의 광범위한 참여를 전제로 하는 다원주의이론의 적용가능성을 부정하는 것이다. 다만 확산이론은 그동안의 개별적 사회서비스 발달을 설명하는데 유용하며, 앞으로의 자유화과정과 더불어 더욱 그 중요성이 커질 것으로 전망된다. 최근에 민주화에 대한 국민의 요구가 증가하며, 이익집단의 활동이 활발해지는 경향이 개별적 사회서비스 발달의 중요한 추진력으로 작용할 것으로 보이며, 국제적인 압력도 개별적 사회서비스의 발달에 도움이 될 것으로 전망된다. 그러나 한국의 어려운 경제적 여건하에서 성장우선주의를 고수하고 있는 정치엘리트를 움직여야 한다는 과제는 개별적 사회서비스 발달에 부담으로 작용할 것이며, 복지국가위기론도 부정적인 영향을 미칠 것으로 보인다.;The purpose of this study is to analyze the development process of personal social services including political commitment and voluntary institutions’ response to the personal social services needs from the independence to the present in Korea, and thereby identify characteristics of personal social services development and the factors influencing their development. For this purpose, this study divided the period from the independence to the present into the following three stages as non-existence stage of institutional personal social services(from the independence to the end of 1950s), introduction stage of institutional personal social services(1960s and 1970s), and groping stage of institutional personal social services(from 1980 to the present), scrutinized historical background, social needs and government and voluntary institutions’ response by each stage, and analyzed the process of personal social services development. Personal social services needs in Korea had been manifested as important social need from the first stage, they were not likely to be differentiated with poverty needs in the 2nd stage, but rose to the surface through the stage of being differentiated with poverty needs. There was no government’s political will for developing personal social services in the 1st stage. In the 2nd stage, there were changes in that Children’s Welfare Law and Social Welfare Service Law were formulated but government’s political will was very weak. In the 3rd stage, there were some development in personal social services through mass legislation of personal social services related laws, but government’s political commitment remains still in weak situation. As a result, institutional situation of personal social services can be said to develop from non-existence stage to introduction stage and to groping stage. Such economic environment a absolute poverty and underdevelopment heredited from the Japanese reign period tends to be overemphasized to explain the reason for non-existence of personal social services in the 1st stage. But economic environment is merely one of the reasons. If government recognized public needs for personal social services and had a political will to meet te needs, government’s budget would be allocated more in social welfare, or government could meet the needs without big budget even in the poor economic environment. Under the situation where the President monopolize political power, social welfare policies had been formulated not on public needs but on political elites’ value, preference and interests. Poor socio-cultural environment was one of the reasons for non-existence of institutional personal social services. Public value system in that period was conservative and rigid due to Korean War, resuling in lack of consciousness of civil rights and of interest groups’ activities for personal social services In the 2nd stage, Children’s Welfare Law and Social Welfare Service Law were legislated mainly by the professionals of children’s welfare, with being evaluated introduction stage of institutional personal social services. But government’s poor political commitment restricted the development of personal social services. Political environment has to be considered one of the most important reasons. In the over-magnified and centralized military regime political elites’ authoritative and collectivist ideology and personal social services value emphasizing individualism are difficult to be fused. In the economic aspect, economic growth oriented policies emphasizing aggregated wealth would not accept personal social services programs demanding governments’ budget. In the social environment, civil society was not mature yet, resulting in lack of consciousness of civil rights, and interest groups activities and efforts for institutional personal social services were weak. In the 3rd stage, there were some developments in personal social services through mass legislation or amendment of personal social services related laws. Military autocracy culminating in proclamation of Yushin regime necessitated appeasing of negative public opinion. And maturity of industrial capitalism increased and diversified personal social services. At the same time mass communication professionals and international societies put pressure on the development of personal social services. In spite of mass legislation and amendment of laws, political elites’ commitment was not enough to develop institutional personal social services. As a result, the 3rd stage is evaluated as groping stage. The reasons of weak political commitment have been that policy decision makers are pro-growth economists who sustain growth oriented policies and misunderstand that the development of personal social services hazards economic growth. In the latter part of 1980s civil society became mature but public recognition of social problems and consciousness of rights for personal social services are still weak. In conclusion, political, economic and socio-cultural environments have influenced the development of personal social services, but the most influencing factor is the political one, political elites’ value and preference. Above analyses imply the usefulness of elitism for explaining the personal social services development in Korea, and deny linear industrialism supposing that social welfare develops automatically in proportion to industrialization, the adaptability of pluralism which suppose government’s role as a mediator or interest groups participation. Diffusion theory is useful for explaining the development of personal social services so far, and its usefulness is expected to increase along with liberalization of the Korean society. Increase in public demand for democratization and interest groups’ active responses will promote personal social services development and international society’s pressure will also help its development. But the task to motivate political elites who still stick to growth oriented value due to difficult situation of Korean economy, will function as a burden to the development of personal social services, and welfare state crisis theory will make a negative impact on it.