淸 中期 軍機處 硏究

Abstract

本文硏究目的在于: 探討在淸代中期軍機處的設立，制度化過程，人的構成變化，여政治情황的關系，藉此了解雍正·乾隆帝的軍機處運用．同時，能구考察這時期支配結構的特點． 淸朝的中央政府機構一面從明朝沿襲下來的制度，영一面設立著發展獨特的機構．雍正帝在現有的制度里，探索新的機構，所以通過運用小數的官員，要掌握文書移送的經路．十分反映這皇帝的用意就是軍機處．這一機構被安揷在皇帝여中央政府機構之間，處理淸中期以后逐漸增加的國家事務．因此，這使軍機處作爲總攬軍國大政的機構，在淸代政治制度上，흔有重要的意義．所以通過探討軍機處，了解全盛期淸朝的支配結構． 爲了准備在西北兩路的戰爭，雍正帝允許由他所寵信的三개戶部官員怡親王允祥，張廷玉，蔣廷錫始合作辦理軍事決策，這樣的活動계續下來設立了軍機處．在此期間，有關西北用兵的一些機宜事務旣不經內閣票擬批答，又不經議政王大臣會議討論決定，而是經由軍機處直達御前，由雍正帝親自處理．在雍正年間，軍機處的工作范圍却大致沒有超出籌辦西北軍務之外．設立당時，軍機大臣大部分是戶部的官員，不過戰爭的情황惡化，投入了有軍事經歷的．于是在軍機處里發生業務的分化．還有由于兼職和本職，在軍機處里各개軍機大臣擁有不同的地位．在雍正年間軍機大臣處理廷寄，奏折的是在軍機處的發展中起至關重要作用．不但提供了保密手段，也便于皇帝和大臣們得到重要信息．也就是說, 通過和這文書制度的，結合，軍機處能成爲從臨時機構一個常設機構． 乾隆帝于雍正帝去世剛60天，乾隆帝便下諭裁撤軍機處．他裁撤軍機處的理由僅由于西北和苗疆的事務漸少，形勢緩和，故可以將有關軍機處事務亦合倂歸，總理事務王大臣兼理．是純從軍事角度考慮和決定的．但試査對一下當時情況，此說不符合事實．于是由總理事務王大臣단負著處理國家日常事務的工作．因此，再組織的軍機處계承總理事務王大臣的全權而得到進一步加强．通過總理事務王大臣的活動，在乾隆時期，軍機處活動范圍擴大了．登基初，乾隆帝不得不任用雍正朝的遺臣，可是從乾隆六年開始，乾隆帝進行了打擊雍正朝的遺臣．乾隆十年之后，隨着統治地位的鞏固，他將妻舅拉入軍機處，從而將軍機處完全置于自己的控制之下．爲了掌握軍機處，乾隆帝尋조機會，乾隆十三年因孝賢皇后去世和金川征伐而촉發的政治風波就是一개典型的事件．利用這事件的處理，在軍機處里排除雍正朝的遺臣，能구掌握軍機處． 在乾隆中期，皇帝將自己提拔和精心培養的人物拉入了軍機處．당時，軍機處不受法律管制的地位使其能구進行新的活動，進而得以擴充．軍機大臣們所兼任的職位，把外朝負責的事項轉到軍機處權限內，因而擴大了軍機處的能力．兼職使軍機處成員同所有的中央官僚機構的有非正式的聯系，幷且接촉到來源엄泛的各충信息．여其他機構不同，沒有限制軍機處官員的數量，也不需要接見軍機章京．在這期間，除了방助皇帝撰寫，處理奏折，議大政，얼大獄，參여科擧考試之外，還對從中央到地方的各級文武官員的使用和任免提出草案，供皇帝本人選擇，從而使超出內閣之上而成爲全國政事的中樞． 從乾隆中期，軍機大臣結交外吏，甚至和太監私結，太監漏泄給軍機大臣주批道府記載．因爲軍機大臣策화擴展軍機處，妨碍皇帝對重大問題的處理，所以皇帝想要改變軍機處的地位，投入了能依고的滿人．可是這樣的試圖引起了以外的結果，在軍機大臣分開了成爲兩개당．在軍機處里的矛盾，不是由和신突然出來，而是從乾隆初期許多官員攀附軍機大臣．到乾隆后期，他們拉농親信，組織私人班底，結成了一개龐大的關系網．因爲在軍機處里存在兩黨，所以爲了打擊對方暴露大案．因此，乾隆后期的政治情황喪失了穩定性． 乾隆中期以后，普遍存在的是在官官相護之習，而皇帝處心積慮設計的監督機制普遍失영．在這樣的情황下，奏折也失영監督功能．嘉慶帝親政之前，軍機處却不是機密重地，這機密性非常重要，當軍機處增加了一개新的調査題目或承단了一項新的職務時，這些變化不需要被外朝的官僚機構覺察．雖然淸代獨裁統治膨脹，軍機處設立及發展后皇帝的情황進行在評价．雍正帝的運用方式，特別是他无意小型，比較隔이的軍機處轉化一개大型，强大的機構．只要雍正帝在世，軍機處的充分强化就是不可能的．嘉慶帝親政以后，軍機處被改變，但改革的進程흔有限，幷且經過嘉慶年間而沒有大變化.;본 연구는 淸 中期 軍機處의 설립과 제도로서의 정착과정, 군기처의 구성, 정치상황과의 상관관계, 문제점의 노출과 황제권력의 한계 등을 밝힘으로써 雍正·乾隆帝의 군기처 運用과 이 시기 황제권력과 군기처와의 관계를 파악하려 한 것이다. 淸朝의 중앙통치기구는 한편으로는 明의 제도를 계승하였고, 다른 한편으로는 새로운 기구를 설립·발전시켰다. 雍正帝는 기존의 제도적인 틀 안에서 황제 스스로의 입지를 강화시키기 위한 방법을 모색하였다. 기존의 관료제도의 틀 안에서 소수의 관리들을 통해 행정의 동맥인 문서를 통한 정보를 장악하여 정국을 주도하고자 하였고, 황제의 이러한 의도가 반영된 것이 軍機處였다. 군기처는 황제와 기존 관료조직 사이에 존재하면서 淸 中期 이후 증가하는 국가의 사무를 처리하였다. 이로써 군기처는 "軍國大政을 總攬"하는 기구로서 淸代 정치제도사에 있어서 중요한 의미를 지니는 기구가 되었다. 따라서 황제와 관료조직 사이에 존재하면서 황제와 밀접한 관련을 갖는 군기처를 통하여, 雍正·乾隆時期 지배구조의 특성을 고찰할 수 있을 것이다. 軍機處 설립에 결정적인 계기를 마련한 것은 西·北兩路에서의 전쟁 상황이었다. 서·북양로에서의 戰爭은 그 이전에는 개인 자격으로 황제를 보좌하던 怡親王 允祥·張廷玉·蔣廷錫을 하나의 집단으로 묶는 기능을 하였고, 이들의 활동이 군기처의 설립으로 이어졌다. 설립이후 서·북양로에서의 전쟁상황이 악화되면서 戶部출신 중심이던 軍機大臣들 외에 군사적인 성격의 인물들이 임명되었다. 이러한 군사적인 성격의 인물들이 임명됨으로써, 군기대신은 북경에서 군사행정 을 담당하는 부류와 전투에 직접 참여하는 이들로 구분되었고 이것으로 인해 業務가 분화되었다. 또한 이러한 분화와 함께 군기대신들의 本職을 바탕으로 한 서열이 생겼다. 이처럼 구성원의 측면에서 확대와 정착을 한 軍機處가 淸代 중앙정부조직에서 중요한 역할을 점하게 되는 것은 文書體系와의 연결을 통해서였다. 황제의 지시에 따라 奏摺에 대해 의견을 제시하고, 또 주접을 접수하면서 그 지위를 확보하였다. 주접에 대한 답변인 廷寄를 작성하면서 임시기구로서의 성격을 탈피하고 상설기구가 되었다. 이는 기존에 內閣이 가지고 있었던 문서작성 권한이 일부 군기처로 이양된 것으로 군기처가 이후 중앙정부조직 내에서 핵심의 위치로 浮上하는 기반이 되었다. 雍正年間 군기처는 실질적으로는 내각과 6部 등 다른 행정기구보다는 우위의 위치였다고 할 수 있지만, 표면적으로는 내각과의 균형을 고려하였다. 문서제도와의 결합을 통해서 군기처가 실제로 수행한 업무는 대부분 기밀유지가 필요했던 準갈爾 전쟁과 관련된 것이었다. 군기처와 내각이 업무상 균형을 보여주었다는 것은 옹정제가 행정운용에서 능력을 발휘한 것이었다. 옹정제는 軍機處 설립과 일련의 개혁정치 등을 통해서 이전 皇帝들이 보여주었던 소극적이고 융합적인 통치스타일에서 벗어나 강력하고 적극적으로 황제권력을 확대하고 행사하는 방향으로 변화의 기틀을 마련하였다. 그러면서도 군기처 한 곳으로 권한이 집중되는 것을 원하지 않았다. 황제가 권력의 중심에 서서 각 기구들이 수행하는 업무의 성격을 규정하여, 각 기구들은 권한을 분산 소유하였다. 이처럼 권한의 분산소유를 통해서 황제권력 강화가 가능하였다. 雍正帝의 뒤를 이은 乾隆帝는 통치 초기에 雍正帝의 遺臣들을 행정의 중심에서 배제하기 위해 軍機處를 해체하고, 總理事務王大臣으로 이동할 것을 지시하였다. 그러나, 건륭제의 이러한 의도는 성공하지 못하였고, 大喪기간이 끝나 총리사무왕대신이 해체되면서 군기처는 재조직되었다. 準갈爾와의 국경협상이 진행되는 상황에서 이 문제의 전문가집단을 급격하게 축출할 수 없었기 때문에 옹정후기의 군기대신들을 그대로 임명할 수 밖에 없었다. 건륭제는 자신의 주변에 옹정제가 발탁한 인물들만 있는 상황에서 강희말년의 관료들을 중용하여 옹정제의 유신들을 대신하게 할 생각이었지만 이 역시 성공하지 못하였다. 결국 이렇게 해체와 재조직의 과정을 겪은 乾隆初期의 군기처는 雍正年間 보다는 다양한 모습을 갖추었다. 서·북방면의 군사업무에 한정되어 있었던 업무의 범위가 총리사무왕대신으로 활동하는 군기처 해체기간을 통해서 군사업무는 물론이고 일상적인 업무로 확대되었다. 이렇게 재조직된 군기처는 여전히 구세력이 황제의 인사권행사에 깊숙이 개입하였고, 조정 내에서 당파를 형성하여 서로 갈등을 빚었다. 이들에 대해 乾隆帝는 서서히 이들을 제거하는 방법을 선택하였으며, 이러한 제거과정과 그의 통치방침 변화가 그 軌를 같이 하였다. 관대함으로 일관하던 건륭초기의 정치 분위기는 乾隆 6년(1741)을 기점으로 변화하였고, 이를 계기로 구세력에 대한 乾隆帝의 압박은 그 강도를 더해갔다. 이렇게 서서히 이들에 대한 압박을 계속하던 乾隆帝는 건륭초기의 또 다른 전환점인 乾隆 13년(1748)에 이르면서 이들을 군기처 내에서 완전히 내몰고 자신의 세력으로 군기대신의 세대교체를 이루었다. 이 세대교체 과정에서 중요한 계기로 등장한 것이 孝賢皇后의 죽음과 金川征伐의 실패위기였다. 이것을 빌미로 통치방침을 전환하고 관료사회의 분위기를 엄격하게 변화시키면서 세대교체를 이루었다. 이처럼 군기대신의 세대교체를 이루어 냄과 동시에 기구의 체계도 정비하였다. 乾隆中期의 군기처는 초기의 정비과정을 거친 후 건륭제 자신이 직접 발탁한 군기대신들을 중심으로 군기처를 운용하였다. 이 시기 군기처의 관원들은 정원·임기도 없었으며, 황제 권력 이외에는 어떤 제도적인 제약도 받지 않았다. 청대의 廻避制度는 말단 관리에 이르기까지 그 임명에 영향을 미쳤지만, 군기처만은 이 규정에서 예외였다. 제약을 받지 않는 군기처의 관원들은 중앙과 지방정부에서 兼職과 派遣을 통해서 행정의 중심에 위치하였다. 군기대신과 군기장경은 專職이 아니었기 때문에 이들은 모두 本職과 兼職을 가지고 있었고, 이러한 직함들은 군기처 관원들이 중앙정부 내에서의 입지강화에 一助하였다. 군기대신을 예로 들면, 이들이 황제의 신임을 받으면서 동시에 내각과 6부의 관직을 겸하여 본직이나 겸직을 담당한 곳에서 주도적인 역할을 하였다. 그리고, 황제의 입장에서 보면, 군기처 관원들을 통해서 外朝의 업무에 참여하여 행정의 효율성을 높일 수 있었다. 군기대신들이 겸직하고 있는 尙書와 侍郞은 대체로 吏·戶·兵部로 六部 가운데 주요 부서에 집중되었다. 그리고, 이들 군기처의 관원들의 활동영역은 중앙정부에만 국한되지 않았고, 건륭중기부터 황제는 군기대신들을 빈번히 지방으로 파견하였는데, 이들은 지방의 관리나 군대 관계자들과 오랜 기간 협력하면서 사무를 처리하였다. 별다른 규제를 받지 않는 군기처의 구성원들은 건륭중기 이후, 황제의 중앙과 지방정부에 군기처를 중심으로 한 行政운용을 통해서 여러 권한을 소유하였다. 이처럼 군기처 한 곳으로 권한이 집중되는 것과 군기처가 자체의 세력을 형성하는 것이 결합하면서 문제점을 노출하였다. 건륭후기 군기처의 문제점은 和신의 등장으로 갑자기 나타난 것은 아니었다. 건륭초기부터 권세를 가진 이들 군기대신을 중심으로 관료들이 모여들었고, 이들 군기대신들은 後進을 양성한다는 명분으로 자신의 세력을 형성하였다. 건륭중기에는 科擧를 통한 군기대신의 결탁, 太監과 군기대신의 사적교제 등의 사건이 발생하였다. 이러한 사건들은 황제를 행정의 중심에서 소외시키고 군기처가 그 자리를 대신하고자 한 것이었다. 이것으로 황제가 군기처에 가졌던 신뢰성과 기밀유지에 대한 확실함이 손상되었다. 황제가 행정에서 소외되는 상황에서 건륭제가 선택한 대안은 황제와 충성심을 기반으로 직접 연결될 수 있는 인물들을 군기대신으로 임명하는 것이었다. 乾隆 41년(1776) 새로운 인물들을 군기대신으로 임명하였는데, 이들의 군기처 입직은 기존의 문제 위에 군기처가 분열되는 문제를 더하는 결과를 초래하였다. 이처럼 이들이 군기처에서 갈등을 빚으면서, 서로에게 타격을 가하고자 大案들이 폭로하여 건륭후기의 정치는 안정성을 상실하였다. 乾隆後期의 상황들은 건륭중기 이후 황제가 군기처를 중심으로 모든 행정의 권한을 집중시켰기 때문에 그 행정체계를 지탱하고 있는 중심축들이 동요하면서 淸朝 전체의 행정이 문란해지는 폐해를 낳았다. 행정에 관한 거의 모든 권한이 집중되어 있는 군기처에 대한 법적·제도적 장치가 없는 상태에서 유일한 통제수단은 황제권력이지만, 그 황제권력이 이 기구를 통제할 능력을 상실하였을 경우 문제의 파장이 확대되는 것은 자명하다. 嘉慶帝의 親政 이후 군기처에 대한 개혁 조치는 군기처를 특별한 기관이 아닌 여러 규제를 통해서 통제가 가능한 기구로 변화시키고자 한 것이었다. 그러나, 가경제의 군기처 장악여부를 군기처에 대한 제한조치만을 가지고 판단하기는 어렵다. 군기처에 대한 가경제의 제한조치들이 和신을 처단한 직후 한꺼번에 마련된 것이 아니라 점차적으로 진행되었다는 점도 고려해야 할 것이다. 雍正帝는 소수의 인원을 비교적 격리된 상태에서 운용하여, 군기처가 신속성과 기밀성을 지니도록 하는 것에 중점을 두었다. 반면 乾隆帝는 자신의 통치 스타일대로 군기처를 정비한 후 군기처를 행정의 중심에 두고 여러 기관을 장악하여 군기처를 통해 행정을 처리하는 방식을 선택하였다. 이러한 乾隆帝의 군기처운용은 행정의 효율을 제고하는 긍정적인 면도 있었다. 그러나, 군기처가 지나치게 많은 권한과 정보를 장악하게 되어 이들이 세력을 형성하여 황제를 행정과 정보에서 소외시키는 부작용을 낳았다. 군기처 한 기구로 모든 행정을 집중시킨 상태에서 황제가 이 기구를 자신의 의도대로 운용하지 못할 경우 그 행정의 중심이 되어야 할 황제가 오히려 소외되는 결과를 초래하였다. 淸 中期의 정치상황은 황제권력의 강도와 군기처의 권한이 서로 비례하는 것은 아니었지만, 그렇다고 臣權이 皇權을 압도한 것도 아니었다. 전제군주의 전형으로 평가받는 청 중기 황제들의 권력 행사에 아무런 장애나 방애요소가 없었던 것이 아니라, 황제들은 臣權과의 긴장관계를 통해서 권력을 확보하지 않으면 안 되었다. 청 중기의 황제들은 구조적으로 완비된 강력한 권력을 상속받아 통치한 것이 아니라 臣權과의 긴장과 갈등을 통해서 권력을 확보하였다는 점을 고려해야 할 것이다.