출산장려금 정책확산의 영향요인 연구

Abstract

The purpose of this study is to find out the factors determinating the diffusion of the policy innovation among local governments. It attempted to understand the policy diffusion in South Korea by examining the Childbirth Grant Policy, which was adopted in 2002 for the first time and has been spread out to the most of other local governments. It examines the effects of various factors such as neighbor governments, and social, economic, and political characteristics of local governments during 2002-2011. Event history data analysis was used for this study. Following variables were identified as important determinants of the Childbirth Grant Policy diffusion. First, nearby local governments' policy adoption has influenced positively on the probability of the policy adoption of a local government. Second, the financial factors of a local government positively affect the probability of adopting the Childbirth Grant Policy. Third, it finds that the more women in local council leads to the higher likelihood of adopting the Childbirth Grant Policy. Fourth, the population of the age from 20 to 39 has a negative effect on adopting the policy. This study also finds out that the determinants work differently among different types of local governments.;1995년, 30년 만에 우리나라의 지방자치제도가 부활하면서 지역의 의사결정과정에 많은 변화를 가져왔다. 지방정부는 중앙정부로부터의 하향식 의사결정에서 벗어나, 스스로 지역의 문제를 해결하기 위해 지역의 실정에 맞는 다양한 정책적 시도를 할 수 있게 되었다. 지방자치제도 하에서 각 지방자치단체는 하나의 정책적 실험실로 기능하게 되고, 지방자치단체에서 시도된 다양한 혁신 정책들은 지방자치단체 간 정보 교환과 학습 등을 통해 다른 지역으로 확산될 수 있다. 지방차원에서의 정책확산 현상을 탐구하는 것은 우리나라 지방자치제도의 성숙도를 점검할 수 있는 중요한 과정으로 평가된다. 본 연구는 우리나라 지방정부 수준에서 새로운 정책이 도입되고 확산되는 데 영향을 미치는 요인을 알아보고 있다. 이를 위해 2002년 지방정부에서 시작되어 전국적으로 확산된 출산장려금 정책의 확산 사례를 분석하였다. 출산장려금 정책은 중앙정부의 압력이 작용하지 않은 상태에서 지방자치단체의 자발적인 정책 도입과 확산을 연구하기에 좋은 사례로 볼 수 있다. 첫 번째 연구문제는 ‘출산장려금 정책을 도입할 때 학습효과, 혹은 환경적 압력이 작용하였는가?’이다. 이는 인접한 정부의 정책 도입 여부라는 이웃효과 변수로 살펴보았다. 두 번째 연구문제는 ‘출산장려금 정책을 도입할 때 지역의 실정과 정책의 필요성이 영향을 미치고 있는가?’이다. 지방정부의 사회․경제적 상황인 주민등록인구수, 인구자연증가율, 재정자립도 변수로 측정하였다. 세 번째 연구문제는 ‘출산장려금 정책의 도입에 정치적인 기제들이 작동하였는가?’이다. 정책수혜자 집단인 20-30대 인구비율과 정책결정자인 의회의 여성비율, 지역의 정치적 관심을 나타내는 주민투표율과 선거 시기 변수를 사용하였다. 연구의 범위는 광역자치단체를 제외한 전국 기초자치단체이다. 출산장려금이 최초로 도입된 시점인 2002년부터 2011년 9월까지 총 10개년도를 범위로 설정하였으며, 사건사분석 방법을 사용하고 있다. 전국 기초자치단체를 모두 포함한 모형과 시․군․자치구로 구분한 모형으로 구성하였다. 우선, 전체 기초자치단체를 포함한 분석에서 정(+)의 이웃효과가 나타났다. 즉, 어떤 지방정부의 출산장려금 정책 도입에 이웃정부의 출산장려금 정책 도입 여부가 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 이를 통해 인접한 기초자치단체 간 정책 학습 혹은 정책 도입 경쟁이 활발하게 일어나고 있음을 확인할 수 있다. 재정자립도 변수와 의회여성비율 변수도 통계적으로 유의미한 양의 값을 갖는 것으로 나타나, 재정자립도가 높은 지방정부일수록, 의회의 여성비율이 높을수록 출산장려금 정책을 도입하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 출산장려금 정책이 지방정부의 자체 예산을 사용한다는 특징과 여성과 관련된 정책이라는 특징이 반영된 결과로 해석할 수 있을 것이다. 반면, 정치적 요인 변수인 20-30대 인구비율 변수의 경우 지방정부의 출산장려금 정책 도입 확률에 유의미한 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 20-30대 인구비율은 대체로 도시 지역에 집중되어 있는데, 도시 지역은 농어촌과 같은 지역들에 비해 인구 감소에 대한 우려가 적기 때문에 정책 도입에 적극적이지 않을 것이라 추측하였다. 다음으로, 시․군․자치구를 나누어 출산장려금 정책 도입에 영향을 미치는 요인이 도시유형에 따라 차이가 있는지 살펴보았다. 이웃효과는 시․군․자치구에서 모두 유의미한 정(+)의 영향을 갖는 것으로 나타났다. 이웃효과의 영향력 정도는 자치구, 시, 군 순서로 높게 나타났다. 즉, 자치구에서 이웃정부의 정책 도입에 대해서 가장 민감하게 반응한다는 것을 알 수 있다. 전체 기초자치단체를 분석한 모형과 마찬가지로 20-30대 인구비율은 모든 유형에서 출산장려금 정책 도입에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 재정자립도 변수와 의회의 여성비율, 선거 시기 변수는 시․군․자치구에 따라 다른 결과가 나타나, 도시유형에 따라 출산장려금 정책확산 기제가 다른 것을 알 수 있다. 본 연구를 통해 우리나라 지방자치단체들 간 정책 벤치마킹과 같은 상호작용이 활발하게 이루어지고 있음을 확인할 수 있다. 특히, 이웃효과 변수를 통해 인접한 지역 사이에서 이루어지는 정책확산 효과를 검증하였다는 점에서도 의미를 찾을 수 있다. 끝으로, 정책 도입과 확산에는 정책 자체의 효과성뿐만 아니라, 지방정부의 재정 여건, 지방의회 구성의 특성, 이웃정부의 정책 도입 여부와 같은 다양한 요인들이 복합적으로 작용하고 있음을 확인할 수 있다.