대한제국기 惠民院의 설치와 운영

Abstract

Jinhyul Policy is Joseon's prominent famine action to relieve people when natural disasters or a severe scarcity of food happen. Through this, Joseon government was able to build proper foundations for reproduction and secure its structure for taxes from people. This government policy could allow people to live in safety and to maintain its system in stability. At the era of Gojong ruling, there were three major types of Jinhyul Policies: Hwangok system (a government loan system using rice), Jinhyul action from Jinhyul-cheong (cheong means administration in Korean), and a tax reduction policy called Josekyeonkamchaek. However, because frequent natural disasters happened in the 1890s, it was hard for people to live by, which caused serious social problems such as making drifters and burglars. Despite such situation, the government could not properly take measures to solve these troubles. The causes for these can be stated in the three followings: first, the abuse of Hwangok system due to over taxation [賦稅化] using Hwanmo [還耗] (interest of Hwangok); second, no Jinhyul system remained due to the revocation of Jinhyul-cheong during the Gabo reforms happened in 1894; third, the limit of Josekyeonkam plan to apply the reality because of the government financial burden. Some part of society urged the need to re-establish Jinhyul system through the press to unravel such situation. In June 1898, there was a private organization named Jinminso [賑民所] established for helping people's life in the private sector before the public one founded. Jinminso demonstrated new possibilities with accepting parts of a western style of famine relief system; however, it was also abolished due to corruption of the process in securing Jinhyul resources (these resources were called Jinja [賑資]). In March 1899, nine month later Jinminso appeared, Jinminseo [賑民署] was founded by the government, which followed the former Jinminso's running system. However, this was also abrogated because of the same problems to corruption of the process of procuring resources. In 1901, however, as the great famine occurred, the government tried once more organizing Jinhyul policy. The Emperor Gojong reformed the existing Jinhyul policy and founded Hyeminwon [惠民院], a direct organization of the Emperor in order to portray a modern absolute monarchy. Hyeminwon foundation was a government attempt to reform and reorganize the previous system because the government failed to respond many troubles previously derived from Hwangok system and the absence of Jinhyul organizations to support people's life. The fundamental principle of this reform was based on a traditional conviction, Gubonshincham [舊本新參], which means "settling the basis with the tradition and applying the new ones onto it." Therefore, Hyeminwon was modeled from Jinhyul-cheong and its purpose was to save people from hunger [飢民] in the years of famine, and in the usual occasions to assist those who had nowhere to go or to rely on [muimutakja: 無依無托者]. For Hyeminwon, Jinhyul operation was a conventional one with supporting people by hiring poor families [binmin: 貧戶] or farmers who suffered from natural disasters [ijaenongmin: 罹災農民] as a government worker (this was called Sahwan system); however, there was a new effort on the system. Unlike the former ones, by separated the administration and finance in the organization, Hyeminwon consisted into two proponents: Hyeminwon and Chonghyeminsa [總惠民社]. Hyeminwon was in charge of all Jinhyul administration and Chonghyeminsa had all responsibilities of the finance for Jinhyul. While in the previous system all resources of Jinhyul-cheong were under the control of Seonhye-cheong, an administrative office taking in charge of natural resources, Hyeminwon was different with having its own responsibilities for managing all resources. Hyeminwon was separated into the central Hyeminown and other branches called Bunhyeminsa for smaller units of districts. The central Hyeminwon was in charge with assisting poor city residents and people desperately in need such as homeless and helpless people. Meanwhile, Bunhyeminsa [分惠民社] supported farmers afflicted with calamity, which were mainly located in Gun [郡] (a county), Myeon [面] (a subdivision of Gun, town), Li [里] (a subdivision of Myeon, village). Even for Bunhyeminsa, their administration was controlled from Hyeminwon, the center of the administration, but their resources are maintained by Chonghyeminsa, the central financial office. This separation facilitated unifying Jinhyul system via effective, systematic connections between the central office and local branches. For human resources of Hyeminwon, the Emperor Gojong appointed his close associates to the major positions of Hyeminwon such as Chongjae (a president), Uijeongkwan (a chief council member), Chongmoo (a general manager) to emphasize its status as a direct organization of the Emperor. Especially, Chongmoo took his position concurrently with a chief executive officer; this was because imposing enormous job duties and responsibilities prevented the incumbent from resigning his job with any personal reasons to facilitate minimizing job vacancy. In the case of Bunhyeminsa's human resources, the current Sahwan system was applied, selecting a representative among local residents by vote, to have a charge of Jinhyul action. This hiring a local resident for a government position was a government attempt to reform Jinhyul policy corrupted by previous local governors and their subordinates. Moreover, previously they temporarily applied Jinhyul over paupers but changed this to all-the-time policy over these beggars in order that the government was able to control and discipline them. In the meantime, Jinhyul resources of Hyeminwon were divided into the followings: Sahwanmi (a loan system of the government using rice, "mi" means rice), Kwonbun [勸分] (a donation from the rich [bumin: 富民] for the poor), two types of Chulyeonkeum [出捐金] (a contribution from the government) - Teukhajeon [特下錢] (a donation from the Emperor and his family) and Yeonbongjeon [捐俸錢] (a donation from public officials by contributing their parts of salaries to the poor). Sahwanmi system allowed Hyeminwon to centrally manage all of left grains; but Chonghyeminsa had authority to use these grains only for Jinhyul purpose, saving people. Such reforms enabled Jinhyul system to be recovered and to function properly by re-organizing vicious Hwangok system maintained since late Joseon. Kwonbun was an encouraging way to urge rich people to take part in saving the poor by rewarding, which was the most substantial resources the government could rely on. Teukhajeon and Yeonbongjeon were temporarily operated to demonstrate the will of royal families and government officials to share people's suffering. Hyeminwon followed a traditional Jinhyul policy but it was aligned with new endeavourers and methods. Unfortunately Hyeminwon failed to eradicate all the previous evils of the former Jinhyul policy, and caused indictments in the process of securing Jinja (resources) and practicing Jinhyul actions. Consequently, Hyeminwon was eliminated on January 1904 due to a lack of Jinhyul resources and limits of its operation. Nevertheless, Hyeminwon can be considered as a significant Jinhyul organization that combined both traditional and modern methods to run the system in a particular time of Daehan Empire ruling. What is saying, the foundation of Hyeminwon can present an exertion of Daehan Empire government to eliminate the problems of the conventional Jinhyul policy.;조선의 진휼정책은 재해나 기근시 民을 구휼하여 이들의 재생산기반을 조성하고. 국가의 수취구조확보를 위해 실시되었다. 진휼정책을 통해 정부는 민생안정을 도모하고 국가의 체제를 안정적으로 유지할 수 있었다. 고종代의 진휼정책은 크게 환곡제도의 실시와 진휼청의 진휼활동, 그리고 경제정책의 일환으로 실시되었던 租稅蠲減策으로 나뉜다. 그러나 1890년대 자연재해의 잦은 발생으로 民들의 생활기반이 무너짐에 따라 流民化, 盜賊化 등 심각한 사회문제가 발생하였다. 하지만 정부의 대책은 이에 제대로 부응하지 못하였다. 그 원인은 還耗의 賦稅化로 인한 환곡제의 폐단과 갑오개혁기 진휼청의 폐지로 나타난 진휼기구의 부재, 그리고 국가재정상 이유로 인한 조세견감책 실행의 한계에 있었다. 이러한 사태에 대해 사회 일각에서는 언론을 통해 진휼정책 정비의 필요성을 제기하였고, 1898년 6월 민간에서 먼저 사설진휼기관인 賑民所를 설립하였다. 진민소는 서양의 빈민구제방식을 일정 부분 수용하는 등 새로운 지향점을 보여주었지만, 진휼자원을 확보하는 과정에서 발생한 폐단으로 인해 혁파되었다. 이후 1899년 3월 진민소의 운영방식을 승계한 賑民署가 국가에 의해 설치되었으나, 이 역시 賑資확보과정에서 발생한 문제점 때문에 폐지되었다. 1901년에 대기근이 발생하자 국가는 다시 한 번 진휼정책의 정비를 시도하였다. 고종은 기존 진휼정책을 개혁하고, 근대 전제군주의 모습을 보이기 위해 황제직속의 惠民院을 설립하였다. 혜민원의 설치는 기존의 환곡제도 문제와 진휼기구의 부재로 자연재해와 기근에 적절하게 대응하지 못하였던 정부가 이를 개선하고 정리해보려는 의도를 드러낸 것이었다. 개혁의 기본 방침은 전통 방식에 기반한 舊本新參으로, 혜민원은 진휼청을 모델로 하여 흉년시 飢民을 구휼하고 평상시에는 無依無托者를 진휼하는 상설기구로 설치되었다. 貧戶, 罹災農民을 대상으로 하면서 사환제도를 통해 진휼하는 방식은 전통적인 진휼 방식을 계승한 것이었지만, 새롭게 시도된 변화도 나타났다. 조직체계에 있어서 행정과 재정을 분리한 것이 새로운 시도 중 하나였다. 진휼정책의 운영과정에서 혜민원은 진휼행정의 총괄업무를 담당하고, 總惠民社가 진휼재정을 관리하도록 하였던 것이다. 진휼청의 진자가 선혜청의 관리를 받았던 반면에 혜민원은 자체적으로 진자를 관리하였다는 점에서 이전의 진휼정책과 달랐다. 진휼활동 면에서는 중앙의 혜민원이 수도에서 도시빈민과 무의무탁자의 진휼활동을 담당하였고, 각 郡·面·里에 설치된 分惠民社에서는 지방 罹災農民을 대상으로 진휼활동을 맡았다. 이때 분혜민사의 진휼행정은 혜민원의 관리를 받았지만 진자관리는 총혜민사의 지휘를 받았다. 이를 통해 중앙과 지방의 유기적인 연결을 통한 진휼업무의 일원화를 꾀하였다. 인력구성에 있어서도 혜민원의 총재, 의정관, 총무에 고종의 측근세력을 배치하여 황제직속기구로서의 위상을 제고하고자 하였다. 총무는 총혜민사의 총사장직을 겸임하였는데, 진휼재원의 운영 및 관리를 맡은 만큼 막중한 책임감을 부여하여 개인적인 사유로 사직할 수 없도록 함으로써 업무상 공백을 최소화 하였다. 분혜민사의 인력구성에 있어서는 기존 사환제의 방식을 도입하여 지역민 중 투표로 선출된 자가 해당 지역 진휼활동의 책임을 맡도록 하였다. 지역민을 정부기관의 관리로 활용하는 것은 종래 지방관리와 이서들의 농간으로 어지러워진 진휼정책을 개혁하려는 조치였다. 또한 일시적인 진휼만 실시하였던 걸인에 대해 항상적으로 구휼하되 이들의 행동을 통제하고 단속하는 방식으로 변화하였다. 한편, 혜민원의 진휼자원은 사환미와 勸分, 出捐金인 特下錢, 捐俸錢으로 나뉜다. 이때 사환미는 기존에 남아있던 곡식들을 혜민원에서 총괄하도록 하되 총혜민사에서 전적으로 진휼을 목적으로만 사용하도록 하였다. 이로써 조선후기 이래 부세화된 환곡제도의 폐단이 정비되어 진휼기능을 회복하게 되었다. 권분은 포상 등을 통해 富民의 참여를 독려한 것으로, 조선후기 이래 국가가 상당 부분 의존하던 진자확보수단이었다. 特下錢과 捐俸錢은 대한제국기 황실과 관리가 민들의 고통에 동참하겠다는 의지를 보여주는 것으로 일시적으로 실시되었다. 이렇듯 혜민원은 전통적인 진휼정책을 답습하지만 새로운 방식들을 시도하며 정비되었다. 그러나 혜민원은 기존의 진휼정책이 안고 있었던 문제점들을 완전히 근절시키지 못했고, 진자확보과정과 진휼활동에서 폐단이 발생하였다. 결국 혜민원은 진휼자원의 부족과 운영상의 한계로 인해 1904년 1월에 이르러 혁파되고 말았다. 그럼에도 불구하고 혜민원은 전통적인 방식과 근대적인 방식이 접목되었다는 점에서 대한제국기라는 시대적 특수성을 지니는 진휼기관으로서 큰 의의를 가진다고 볼 수 있다. 즉, 혜민원의 설치를 통해 종래의 진휼정책의 문제점들을 타파하려고 시도한 대한제국 정부의 노력을 엿볼 수 있다.