기후변화 국제 규범과 미국의 국내 선호 형성 과정

Abstract

본 논문은 기후변화 국제 규범의 미국 내 수용 과정과 규범의 수용 여부를 결정짓는 요인을 분석하는 연구이다. 기후변화 국제 협상을 통한 국가들의 레짐 창출 과정에서 미국은 다른 국가들과는 상이한 해결방식을 제안하였고, 결국 교토의정서를 거부하는 등 비협력적인 입장을 보였다. 본 논문은 이러한 미국의 입장이 국내 기후변화 규범 반대자의 프레이밍의 수용을 반영하며, 비용 및 문화적 적합성과 결합된 거부권 행위자라는 제도적 요인이 영향력을 행사했음을 주장한다. 미국의 기후변화 국제 규범의 국내 수용은 규범의 옹호자와 반대자 간의 프레이밍 경쟁 과정을 통해 이루어졌다. 국제 차원에서는 선진국 주도의 구속력 있는 배출량 감축 방식을 중심으로 기후변화 규범이 형성되었다. 그러나 미국 내 논쟁은 이와는 다른 방향으로 진행되었다. 기후변화 규범 등장 초기 기후변화 과학을 중심으로 진행되었던 논쟁은 기후변화 과학의 확실성으로 합의가 이루어지자 기후변화 저감 비용과 형평성으로 논의의 중심이 이동하였다. 기후변화 규범 반대자의 저감 해결책에 대한 비용과 개도국이 포함되지 않았다는 형평성을 중심으로 한 프레이밍이 수용된데 반해, 규범성과 저감을 통한 이윤 창출 가능성을 중심으로 한 옹호자의 프레이밍은 가시성을 획득하지 못했다. 이후 미국 내 기후변화 규범은 기술과 시장 기반 방식을 주장하였던 반대자의 프레이밍을 중심으로 수렴되었다. 미국 내 반대자 프레이밍의 수용은 국제 규범의 국내 수용 여부를 결정짓는 국내 물질적(비용), 문화적(문화적 적합성), 제도적(거부권 행위자) 요인으로 설명할 수 있다. 미국은 기후변화 저감에 있어서 ‘높은 비용,’ 환경의식이 높고 기후변화 저감 조치에 찬성하는 여론조사를 볼 때 ‘높은 문화적 적합성,’ 그리고 다양한 행위자들의 정치 참여가 가능한 다원주의 정치체제 하 ‘다수의 거부권 행위자’의 사례가 된다. 그 중에서도 미국의 물질적, 문화적 요인과 결합된 다수의 거부권 행위자와 제도적 맥락은 프레이밍 경쟁 과정에 영향력을 행사하면서 기후변화 국제 규범의 수용을 방해하는 요인으로 작용하였다. 우선 반대자의 비용과 형평성을 중심으로 한 프레이밍은 잠재적 비용과 결합된 거부권 행위자의 동의를 얻어내면서 성공할 수 있었다. 영향력 있는 의회의 결정은 선거 자금을 제공하는 비즈니스계의 선호를 반영한 것으로써 의회와 비즈니스계의 연합 결성은 기후변화 국제 규범 수용에 방해물로 작용하였다. 또한 기존의 가치에 적합한 반대자의 기후변화 이슈 프레이밍이 다수의 거부권 행위자들에게 수용되어 현상 유지를 중심으로 선호가 이루어졌기 때문에, 교토의정서 비준을 통한 정책 변화가 이루어지지 못하였다. 마지막으로 사적 당사자들이 정부를 상대로 의무불이행에 대해 소송을 제기할 수 있는 미국의 법적 관행은 미국의 협상가들로 하여금 엄격한 국제 조약을 반대하도록 만드는 제도적 맥락으로 작용하였다. 본 논문의 연구 결과 국제 규범의 국내 수용 여부를 결정짓는 가장 핵심 요인은 거부권 행위자라는 결론에 도달하였다. 특히 미국의 거부권 행위자를 중심으로 한 국내 물질적, 문화적 요인과의 결합 및 제도적 맥락은 규범의 국내 수용을 막는 방해물로 작용하면서 정책 변화를 어렵게 만들었다고 할 수 있다.;For years, the United States played an active role in elaborating international environmental regimes. However, in the process of international negotiations to address climate change problem, the United States insisted a different principles that would guide global emission reductions, for example, emission trading, joint implementation, and clean development mechanism which was based on market mechanism. Although President Clinton signed the Kyoto Protocol in 1998, President George W. Bush opposed the Protocol and announced the U.S. would repudiated the Protocol in March 2001, claiming that it was not in the U.S. interest . The U.S. position and preference for the issue of climate change meant that it rejected internationally formed normative commitment. This paper suggests that national preference for international norms emerges from domestic framing contest process between advocates and opponents of norms. And to explain the conditions under which framing efforts are likely to succeed, this paper focuses on the conjunction of material(cost), cultural(cultural match), and institutional(veto players) variables which constitute the domestic political opportunity structure. International norms of climate change involved issues of national stewardship and fairness, in other words, the advanced industrialized countries which are historically responsible for greenhouse gas emissions should bear primary responsibility establishing the binding target and timetable for reducing emissions. However, the process of normative issue acceptance in the United States was different from the other countries. When the issue first emerged, advocates argued that the potential threat of climate change warranted prevention action, linking the environmental crisis frame. Opponents responded to the initial environmental crisis frame by disputing the evidence against global warming and suggesting climate science skeptics. When the scientific argument was not enough to win political debates, opponents shifted to cost and equity arguments. They increasingly admitted the problem was real but argued that the proposed policy solution would be costly. At the same time, they attacked the emerging institutional structure for its exclusion of developing countries, suggesting it was unfair for the U.S. to accept climate change burdens without inclusion of developing countries. These two concerns became the primary arguments of opponents. Advocates sought to counter these arguments by downplaying cost concerns and talking about injustice of asking developing countries to change their policy for a problem that advanced industrialized countries created. While these advocates' claims have been accepted internationally, such arguments have not been salient in the United States. After a long term debate, there were some signs of convergence between advocates' and opponents' framing in terms of the importance of technology development and voluntary, market-based action in reducing greenhouse gas emissions. A synthetic combination of domestic material, cultural and institutional factors provides a way to explain a failure of domestic acceptance of international climate change norms. It was a case of high costs, cultural match, and multiple veto players in the United States that framing of advocates would be predicted to fail. This paper suggests that domestic veto players correlated with high cost and cultural match would affect the domestic acceptance of international norms of climate change. First, framing of opponents was more successful because it was accepted by the influential veto players concerning potential cost whose approval is necessary for policy adoption or policy change to occur. The U.S. Congress has capability to block the acceptance of norm-based policy through Senate's advice and consent authority. Congress members are dependent upon private sources of campaign finance from business interests that are hostile to climate change mitigation efforts. Therefore, this anti-Kyoto coalition between Congress and business interests became an obstruction of domestic acceptance of international norms of climate change. Second, given the U.S. system of multiple veto players, policy stability or status quo becomes more likely to be persisting. This became a barrier for framing of advocates because many diverse views made it harder to convince everyone. In addition, the opponents' framing was fit for multiple veto players' values and preferences in terms of market-based policy approaches and tools which were already established in the United States. Third, the legal regimes like adversarial legalism of the U.S. regulatory politics also created obstacles to ratification of Kyoto Protocol and policy implementation. The threat of lawsuit from private parties against the government made U.S. treaty negotiators to resist environmental regulatory treaties which would be more rigorously applied in the United States than elsewhere. One of the major findings of this paper is that multiple veto players and institutional context in the United States had a profound impact upon acceptance of international norms of climate change.