중국 농촌 稅費개혁과 농민소득에 관한 연구

Abstract

본 논문의 목적은 중국 농촌 稅費개혁 前後의 농민소득 변화를 지역별로 비교 분석하고 이와 세비개혁과의 연관성을 살펴보는 것이며, 특히 저소득 농민의 소득 변화에 초점을 맞추어 고찰하였다. 개혁개방 이후 중국 농촌도 괄목할 만한 성장을 이룩하고 농민의 소득수준과 생활수준도 향상되었으나 1990년대 중반 이후 전반적인 농민소득 증가율은 정체되었고 도-농간 소득격차가 급격히 확대되면서 삼농(三農-농촌, 농업, 농민)문제의 해결이 정부의 중대 현안이 되었는데, 농민에게 과중하게 부과되는 각종 공식∙ 비공식 세금과 비용(稅費)이 농민의 실질소득 증가를 저해하는 중요 요인 중 하나로 지목되었다. 이에 중앙정부는 2000년부터 본격적으로 농촌 세비개혁에 착수하여 농민에게 부과되었던 각종 세금과 비용을 대폭 감면하였고 2006년 1월 1일부로 농업세를 전면 폐지하면서 그 일차적 과정이 마무리되었다. 이로써 농민의 법적 세비부담이 크게 경감되어 농민의 가처분소득이 늘어날 것으로 기대되었고 정부는 줄어든 세수(稅收)를 근거로 하여 농민1인당 140元 정도의 혜택이 돌아갔다고 자평(自評)하였다. 세비개혁 이후 세비감면이 농민 실질소득 증가에 얼마나 영향을 미쳤는지에 대해 연구가 축적되고 있으나 대부분의 기존 연구는 전국 평균값으로 단일하게 보거나 몇 개 村에 대한 설문조사 등에 국한되어 있었다. 본 논문에서는 중국이 지역간 편차가 크다는 점을 고려하여 전국적인 추세와 함께 지역별로 어떤 차이가 있는지 보기 위하여 먼저 전국 31개 省級지역에 대해 세비개혁 전후의 세비부담 및 농민소득 변화를 살펴본 후 소득대비 세비부담이 컸던 중부지역의 黑龍江과 서부지역에서 세비부담이 적은 편이었던 貴州에 대한 縣級 분석을 병행하였다. 또한 세비개혁의 상징처럼 된 농업세가 폐지 전 농민의 소득수준에 상관없이 농업생산에 연계되어 있었던 점을 감안하여 본 논문에서는 省級 지역과 縣級 지역을 전체소득 수준과 농업(소득)의 비중에 따라 네 그룹으로 분류하였고, 이들에 대한 그룹간 비교를 통하여 세비감면과 저소득 농민의 소득변화와의 관계를 도출하고자 하였다. 본 논문의 분석 결과 공식자료에 의거할 때 농민의 소득대비 세비지출 부담은 동부와 서부에서는 대체로 적었던 반면 중부지역에서는 상대적으로 높은 편이어서 세비감면의 영향이 있을 것으로 예상되는데, 이들 농업의 비중이 높고 세비부담이 컸던 지역에서는 세비개혁 후 농업관련 지표가 다른 지역보다 더 높은 증가율을 보이면서 농업소득 및 전체소득을 끌어 올린 반면 여타 지역에서는 농업관련 증가율은 낮고 非농업생산 및 非농업소득의 증가율이 보다 더 높게 나타났다. 이를 바탕으로 세비개혁과 농민소득의 연관성을 추론해 보면 세비개혁이 적어도 개혁 직후 시점에서는 일부 중부지역의 ‘농업대성(農業大省)’에서 여타 지역보다 농업생산과 농업소득이 더 많이 증가하게 된 배경요인의 하나로 작용하였으며, 특히 同 지역에서 저소득 농가의 증산(增産)에 의한 소득증대(增收)에 일정 정도 기여한 것으로 판단된다. 그리고 이러한 점에서 볼 때 농촌 세비개혁 정책은 지역적 측면(중부 농업지역)과 소득구조 측면(농업지역)에서 그 영향이 ‘제한적’인 것으로 해석된다. 그런데 다른 한편으로는 세비개혁 이후 중국 농민소득 영역에서 발생한 이러한 ‘제한적’ 변화가 중국의 최대 현안이자 난제 중 하나인 농민 소득증대 문제에 있어서 한가지 함의하는 바가 있다고 생각되는데, 중국 농민 소득증대에 있어 ‘지역모델’ 구축에 대한 필요성과 초보적 가능성이 그것이다. 본 논문의 분석내용에 의하면 중국에서 대표적 농민 저소득 지역인 貴州의 경우 2000년대 이후 농촌 경제에서 농업의 비중은 크게 감소하고 2∙3차산업은 높은 증가율을 보이고 있으며 농민 소득구조에서도 농업소득 비중이 상당히 감소하여 소득구조 면에서만 본다면 거의 동부형에 근접했다고 할 수 있다. 그러나 貴州의 농민소득은 소득구조 상으로는 非농업화가 진전되었지만 여전히 전국 최하위에 속해 있고 동부지역 뿐 아니라 농업소득에 주로 의지하고 있는 중부지역과의 격차도 좁혀지지 않고 있다. 이에 반해 黑龍江에서는 세비제도 혁신 이후 농업생산이 크게 증가하였고 이 같은 증산(增産)이 농업소득 증대를 통한 전체소득의 증가(增收)로 이어져 동부지역과의 격차도 약간이나마 좁힐 수 있었다. 물론 증산과 소득증가가 세비감면 때문만은 아니겠지만 적절한 환경개선이 이루어지고 정책적 뒷받침이 따라 준다면 적어도 중부지역의 식량주산지 등 농업지역에서는 농촌의 非농업화가 아닌 농업의 심화를 통해서도 농민소득이 향상될 수 있다는 가능성, 즉 농민 소득증대에 있어 일종의 ‘중부모델’ 구축에 대한 초보적 가능성을 보여 주고 있는 것으로 여겨진다. 농민의 수익증진에 관련한 이 같은 형태에 관한 논의는 중국의 다른 거시적 문제−국가의 식량안보 차원에서 증산(增産)을 유지하는 문제와도 연관된다. 즉 인구대국인 중국에서 안정적 식량공급 및 식량안보를 위해서는 식량주산지의 농민들로 하여금 계속 농사를 짓도록 해야한다는 것인데, 농민들 입장에서는 만족할 만한 소득 보전과 증가가 이루어져야 농업에 대한 지속적인 동기부여가 주어질 것이다. 이에 대하여 중국의 현실에서는 식량안보와 농민 소득증대가 양립불가하다는 시각과 식량주산지에서의 공업화 추진 등으로 생산을 감소시키기 보다는 식량산업의 경쟁력을 강화시키는 것이 이 지역 농민 소득증대에 유리하다는 대조적 시각이 있는데, 이러한 논의들과 연계시켜 본다면 본 논문은 식량주산지에서 정책적 배려와 함께 농업자체 혁신이 수반된다면 농업소득 증가를 통한 소득증대가 가능할 수 있다는 단초를 제공하고 있다고 볼 수 있다. 그리고 서부지역 등 다른 지역에 대해서도 현지의 환경과 각종 요인을 고려하여 보다 적실성 있는 지역모델이 모색될 필요성이 제기된다고 하겠다.;The objective of this study is to analyze changes in peasants’ income before and after the tax reform in rural China by area and to examine its association with the tax reform, particularly focused on change in low-income peasants’ income. Since the mid 1990s, the increase in peasants’ income had slowed down and the income gap between urban and rural areas has expanded rapidly. As a result, the ‘Sannong’ problem became the government’s serious outstanding problem. Various official and unofficial taxes and fees imposed heavily on peasants were spotted as one of important impediments to the increase in peasants’ real income. Thus, the central government launched a ull-scale tax reform for farming villages in 2000, and reduced various taxes and fees on peasants drastically and abolished completely the agricultural tax on January 1, 2006. As a result, peasants’ legal tax burden was considerably eased and their disposable income was expected to increase. Based on the reduced tax revenue, the government estimated that each peasant would enjoy an income increase of around 140 Yuan. There have been studies on how much the tax reduction and exemption affected the increase in peasants’ real income since the tax reform, but most of previous research covered the whole nation as a single area based on mean values or was limited to a questionnaire survey of several villages. Considering large deviation among areas in China, however, this study examined national trends and, at the same time, analyzed changes in peasants’ tax burdens and income before and after the tax reform for 31 provinces in order to see differences among the provinces, and conducted county-level analysis for Heilongjiang in the central region where the tax burden was relatively high compared to income and Guizhou in the western region where the tax burden was relatively low. In addition, considering that, before its abolition, the agriculture tax, which was the symbol of the tax reform, was associated with agricultural production regardless of peasants’ income level, this study classified providences and counties into four groups according to overall income level and the percentage of agriculture (income), and derived the relation between tax reduction and exemption and changes in low-income peasants’ income through comparison among the groups. Based on official statistics, peasants’ tax burden relative to their whole income was generally low in the eastern and western regions but relatively high in the central region. Thus, we had expected that the income of peasants in the central region would be affected more by the tax reduction and exemption. According to the findings of this study, in the areas where the percentage of agriculture and tax burden was high, the tax reform brought a much higher rate of increase in agriculture-related indexes and raised total income through the increase in agricultural income, but in the other areas, the rate of increase in agriculture-related indexes was low and the rate of increase in non-agricultural production and non-agricultural income was higher. When the association between the tax reform and peasants’ income is inferred from this result, we can presume that the tax reform worked as at least one of background factors for the larger increase in agricultural production and agricultural income in some areas of the central region than in other areas and, in particular, it made some contribution to the rise of income by increased production at low-income peasants in that areas. This also suggests that the influence of the tax reform in rural China was ‘limited’ in terms of area (limited to the central area) and of income structure (agricultural income). On the other hand, such ‘limited’ changes in Chinese peasants’ income after the tax reform have an implication for the increase of peasants’ income, which is the biggest and most difficult outstanding problem in China. It is the necessity and basic possibility to establish ‘local models’ for the increase of peasants’ income in China. According to the results of our analysis, in case of Guizhou, a representative area of low-income farmers in China, the ratio of agriculture in rural economy has gone down considerably and the non-agricultural industries have increased at a high rate since 2000, and the structure of peasants’ income is also approaching the type of the eastern region as the percentage of agricultural income has decreased markedly. Although peasants’ income structure in Guizhou made progress toward a more industrialized form, however, its income level belongs to the lowest group in the country and far below the eastern region and even below the central region that is still highly dependent on agricultural income. On the contrary, in Heilongjiang, agricultural production increased largely after the tax reform and the increased production led to the increase in the total income and narrowed, though slightly, the gap from the eastern region. Of course, the increased production and income may not be solely from the tax reduction and exemption, but it shows the possibility that, at least for agricultural areas including the chief food production centers in the central region, if environment is improved appropriately and governmental supports are provided, peasants’ income can increase through the advance of agriculture rather than through the industrialization of rural areas, and basic possibility of a sort of ‘central model’ for the increase of peasants’ income. This type of discussion on the increase in peasants’ income is connected to another macroscopic problem in China – the maintenance of increased food production in the dimension of the country’s national food security. That is, for stable food supply and food security of China with the largest population in the world, it is necessary to have peasants at food production areas keep farming. For this, peasants should be motivated continuously through satisfactory compensation and increase of their income. With regard to the current situation of China, there are two contrastive views. One is that food security is incompatible with the increase of peasants’ income, and the other is that it is more advantageous to the increase of peasants’ income in this area to strengthen the competitiveness of the food industry than to reduce food production for the industrialization of rural society. In connection to these discussions, this study is considered to provide a clue to the possibility of income increase through the increase in agricultural income if agriculture itself is reformed together with the government’s support to the food production areas. In other areas including the western region as well, furthermore, it is necessary to establish more adequate local-oriented models reflecting their environment and related factors.