영상산업 지원정책의 유럽화에 관한 연구

Abstract

Scholars are increasingly concerned with the phenomenon by which successive policy areas become ‘Europeanised’, which means that European policies are developed and the sector’s governance takes place at the supranational level. This thesis is to analyse what explains Europeanisation on film policies. For this, the thesis scrutinize domestic policy networks on film sector to compare how this policy networks were changed to reach the compromise among different member states and interest groups at the European level. This thesis assumes that not only the EU Commission can be characterized as a policy entrepreneur in the film and furthermore cultural sector, but also the member states wanted to secure the policy outcomes closer to their interests at the European level. The study also contends that the emergence of the 'multi-level ad-hoc advocacy coalition' led the Europeanisation in this area. Finally, it seems that the Europeanisation process in the film sector can be characterized by the interaction of two parallel processes. On the one hand, European institutions and certain private actors favoured an approach based on the application of economic principles to film policies. On the other, member states with strongest policy preferences and ‘cultural’ interest groups attempted to lock in its preferred policy model at the EU level.;유럽공동정책의 발전과 각 분야의 거버넌스(governance)가 초국가기구를 중심으로 발생하는 “유럽화(Europeanisation)” 현상이 특정 정책분야에서 점차 확대되어 그 한계 및 범위에 관해 많은 EU 관련 학자들의 관심이 증가하고 있다. 문화에 관한 권한은 EU 통합의 기반으로 여겨지는 여러 조약들에 명시되지 않았음에도 불구하고, 지난 10년간 유럽연합은 경제와 문화라는 이중적 논리로 영상정책을 발전시켜왔다. 또한 EU 영상정책은 다양한 이해당사자간의 모호한 정치 논리로 점철되어왔는데, 이는 ‘영상’의 중심에는 헐리우드 영상에 대항한 유럽영상산업의 경쟁력 확보와 유럽연합 내의 문화다양성 추구라는 근본적으로 상이한 개념이 내재하고 있기 때문이다. 쟈크 들로르(Jacques Delors)가 ‘(단지)공동 시장과 사랑에 빠지지는 않는다; 그 이상의 무엇인가가 필요하다 (You don't fall in love with a commom market; you need something else)’ 라는 유명한 말을 남겼듯이, 최근 EU 정책 주체들은 순수하게 기술적이거나 경제적인 문제들을 넘어, 사회적 결속과 연대, 정체성을 고려하고 더 나아가 유럽인 (European demos)의 문제를 다루는 보다 ‘문화적’이고 ‘의미있는’ 분야로의 통합 문제에 직면하고 있다. 이와 함께 EU 집행위원회는 유럽차원에 새로운 문화정책분야를 도입하기 시작했고, 또한 회원국들 역시 집행위원회의 이와 같은 권한을 인정한 것으로 보인다. 그러나 대부분의 회원국들이 동의한 영상정책분야 정책결정과정에 관한 보다 세밀한 검토는 집행위원회의 유럽 정체성 추구라는 자체의 문화적 목표보다는 영상분야의 국내 정책 네트워크가 외부 제도적 환경과 담론의 변화로 각각의 이해추구를 위해 네트워크의 구성을 변화시켰기 때문으로 보여 진다. 본 연구의 주요 목적은 상이한 이해당사자들의 정책결정과정을 검토함으로서 왜 유럽 영상정책에 유럽화가 발생하였는지를 분석하려는 데 있다. 이를 위해 본 연구는 영상정책분야를 둘러싼 프랑스와 영국의 정책네트워크를 비교분석하고 어떻게 이와 같은 상이한 이해관계를 갖는 회원국과 이해당사자들 간에 유럽차원의 합의를 위한 정책 네트워크의 변화가 가능했는지를 분석하도록 하겠다. 본 연구는 영상산업 지원분야의 유럽화 원인을 임시적 지지연합과 같은 국내 와는 차별되는 초국가적 정책네트워크의 출현으로 보고, 이에 대한 세 가지 변인을 다루고 있다. 첫째, EU 외부에 강한 경쟁자가 존재할 때 서로 대립적인 정책이미지(개입주의 vs 자유주의)의 존재에도 불구하고 각 정책 주체를 지지하는 지지연합이 정책 논의 장소를 끊임없이 변화(초국가적 차원 vs 국가간 협상차원)시키는 가운데 정책합의를 이루어낸다고 보았다. 또한 이를 위해 국내차원의 정책네트워크와는 다른 임시적 지지연합과 같은 초국가적 정책네트워크가 형성되는 것이다. 특히 영상산업분야의 경우, 신기술과 정보화의 급격한 발전과 더불어 제작, 배급, 상영 전 분야에서 헐리우드 영화의 역내 독점적 위치가 이해관계를 달리하는 정책주체들로 하여금 최소한의 정책합의를 도출하는 외부환경으로 작용했다. 둘째는 공동체 정책결정과정에 참여하는 정책 행위자 수의 증가를 들 수 있다. 예를 들어 자유주의적 이미지를 이용한 집행위원회의 행동주의가 회원국 사적 이익집단으로 하여금 자신들의 이익 반영을 위한 다중경로적 로비창구를 모색하도록 한다. 탈규제와 같은 부정적 통합을 추구하는 EU 기구들은 이해를 공유하는 광범위한 이익집단을 포섭하고 지속적인 정보제공 뿐만 아니라 정통성 확립의 기제로서 자문과 포럼(forum) 같은 아이디어 교환의 장을 제도화 한다. 또한 여기에서 학습되어진 아이디어는 인지적 동화작용을 거쳐 한 회원국에서 다른 회원국으로 유포되며 이로 인해 수평적 유럽화 역시 발생하게 된다. 아이디어와 담론은 이와 같이 각 지지연합 주체들이 자신들에 유리한 정책이미지 확립을 위한 도구로서 뿐만 아니라 회원국 간 정책학습의 수단으로도 이용되어진다. 나아가 유럽공동정책을 확립하려는 초국가기구와 그에 대항하는 회원국 및 사적 이익집단 간 갈등은 각각의 지지연합을 구성할 것이라 볼 수 있으며, 이를 위해 가능한 많은 수의 정책행위자를 포섭할 것이다. 셋째로 가중다수결제 또는 합의와 같은 정책결정 방식을 들 수 있다. 가중다수결제도는 만장일치제에 비해 이사회 내 잠재적인 봉쇄적 거부권(blocking veto) 행사를 감소시킴으로서 정책변화를 위한 보다 타협적인 환경을 제공한다. 결국 만약 집행위원회가 영상과 더 나아가 문화정책분야에서 정책기업가적(policy entrepreneur) 역할을 수행했다고 한다면, 본 논문은 이는 오히려 회원국 정부와 이익집단들이 자신들의 이익에 부합하는 방향으로 정책결과를 이끌어 내기 위한 노력의 결과였다고 주장한다.