유럽통합과 복지개혁의 정치

Abstract

Il mio studio cerca di offrire un approccio alternativo alla letteratura che descrive la riforma del welfare in corso nei paesi dell'Europa Occidentale come una reazione alla pressione esterna per esempio da parte dell'UME o I'UE. Questa ricerca mira, attraverso l'analisi delle riforme delle pensioni italiane negli anni '90, a fare luce sulla politica della riforma dello stato sociale, analizzando sia l'impatto dei fattori interni ed estemi (UE), degli interessi del governo e dei gruppi di interessi sia le strategie del governo nel corso della policy-making. Questa ricerca solleva le seguenti domande sulle riforme delle pensioni italiane negli anni '90. Qual e｀: la ragione per cui le riforme strutturali delle pensioni italiane sono state ritardate fino all'inizio degli anni '90, malgrado i suoi problemi gravi e assai diffusi quale la malfunzione, la crisi fiscale e l'ineguaglianza distributiva? Qual e｀ stata la svolta decisiva per tali riforme? Il fattore chiave per le riforme e｀ stata la pressione per I'adesione all'UME (i parametri di Maastricht) ? Per rispondere alle suddette domande, questa tesj suppone che 1) la crisi dello stato sociale italiano, compreso il sistema delle pensioni, e｀ stata principalmente causata ed aggravata dal fattore istituzionale (la partitocrazia), dai policy-makers e dai politici oltre ai fattori strutturali nello Stato Sociale del capitalismo. 2) il governo, in qualita｀ di negoziatore sul piano internazionale, e come policy-maker sul piano nazionale, potrebbe essere il principale attore con i propri interessi e preferenze, e sfruttare i risultati della trattativa internazionale per cambiare la politica interna. Basandosi sui presupposti suddetti, questo studio sostiene che 1) sopprattuto la partitocrazia italiana, il governo come i policy-makers e la classe politica hanno provocato la cnsi dello stato sociale italiano ed eroso il consenso sul welfare tra gli italiani, quelli del nord Italia in particolare. 2) il governo italiano si e｀ giustificato per le riforme delle pensioni con la pressione dell'adesione all'UME. Ma il contenuto vero delle riforme indica che i fattori principali sono le divisioni sull"erosione del consenso sul welfare e sulla politica del welfare, gli interessi politici ed economici e le preferenze del governo italiano e dei gruppi di interessi. 3) I'UME o 1'UE sono la scusa di cui gli stati membri si servono per giustificare i cambiamenti nella politica interna, aumentare il proprio potere e autonomia nel corso della policy-making a1 livello nazionale, sottomettendo le opposizioni e incolpando I'UE per le politiche impopolari. Ho analizzato le due logiche delle riforme delle pensioni modificando la teoria del gioco dei due livelli di R. Putnam e utilizzandola come struttura analitica. La prima rappresenta la logica 야 giustificazione delle riforme da parte del governo, cib potrebbe essere chiamata la strategia 'delle mani legate (tying hands)' o 'della connessione delle questioni (issue linkage)' in quanto questa mette il fattore sovrannazionale o internazionale in evidenza, cioi: I'UME. Tale strategia, perb, non pub dare chiarimenti in modo appropriato sui dettagli e risultati delle riforme. Percib, questo studio propone un altro meccanismo che potrebbe indicare la dinamica Vera delle riduzioni delle pensioni, sottolineando le divisioni e la logica politica ed economica interna sulla riforma dello stato sociale. Tuttavia negli anni '80, quando la maggior parte dei paesi dell'Occidente hanno affrontato le riforme del welfare, il governo italiano aveva continuamente espanso il settore pubblico e la spesa sociale per motivi politici e istituzionali. Di conseguenza, il deficit pubblico e i debiti pubblici si sono enormernente accurnulati. Nonostante tutto, a1 governo era dfficile, a causa della partitocrazia e dell'immobilisrno della politica, attuare qualsiasi riforma strutturale per risolvere i disavanzi pubblici e i problemi della pensione. Cio｀, nonostante, nei primi anni '90 le circostanze interne ed esterne sono radicalmente mutate aprendo la strada a1 capovolgirnento della politica interna. Le indagini di 'Mani Pulite' hanno rivelato una catena straordinanamente diffusa e ratnificata di pratiche illegali di finanziarnento ai partiti, di frodi fiscali e di clientelismo. Per dj piu, la malfunzione del sistema pensionistico e gli abusi clientelari commessi dalla classe politica, specialmente rigardo alle pensioni di invalidit& hanno eroso il consenso sullo stato sociale e fatto emergere I'esigenza sernpre pih crescente sulla riduzione dello stato sociale. Conseguenternente, i diversi movimenti emergenti e i referendum nazionali guidati dai govemi italiani, hanno richiesto le riforme politiche e istituzionali per estirpare la partitocrazia. Il ritiro dell'ltalia dallo SME nell'autunno del 1992 e la prospettiva della sua esclusione dall'UME (dal gruppo di testa dell'UE) hanno reso la cnsi fjscale molto piu critica e sono stati un colpo traurnatico. Il governo italiano dei tecnocrati con il cornpito d eseguire le riforme ha ribaltato la tradizionale politica fiscale e quella sociale sfruttando queste opportunith. I tecnocrati si sono irnbarcati nelle riforme a1 proprio vantaggio indebolendo i poteri dei poljtici e dei partiti e rinforzando i propri poteri e l'autonomia nella policy-making. Il sistema delle pensioni era tra i primi posti nell'elenco delle priorita｀ per la riduzione delle spese pubbliche a causa dell'abuso clientelare, della malfunzione e delle ineguaglianze distributive. Il governo si e｀ giustificato per i cambiamenti delle politiche, provando a sostenere che solo con quegli strumenti del contenimento delle spese pubbliche avrebbe potuto corregere i problemi persistenti del sistema ed affrontare la crisi grave della finanza pubblica cosj che I'ltalia potesse aderire all'UME. I provvedjmenti importanti delle riforme Amato (19929, Dini (1995), e Prodi (1997) sono i seguenti: l'incremento progressivo del periodo di riferimento per il calcolo delle retribuzioni pensionistiche, l'innalzamento dell'eta｀ della pensione, l'aumento graduale dei requisiti del pensionamento anticipato, I'introduzione della formula di computo contributiva a1 posto di quella retributiva, l'introduzione della privatizzazione e del decentramento riguardante il finanziamento e la distribuzione del welfare. Tuttavia, dopo le riforme degli anni '90 i problemi sopra menzionati del sistema pensionistico italiano sono ancora da risolvere, anzi, in un certo senso, sono stati aggravati. Sia l'appoggio della CGIL alla politica restrittiva del governo che i compromessi dei sindacati hanno messo in luce gli interessi divergenti della classe operaia per quanto concerne la politica sociale, frammentandola di piu. Per effetto di tali riforme gli squilibri sociali ed economici tra i destinatari del welfare e l'esclusione sociale sono stati aggravati. Come il divario fra il meridione e il settentrione. Considerati questi aspetti, la motivazione Vera fornisce la spiegazione seducente second0 cui il governo italiano si e｀ servito del fattore internazionale, I'UME, per il capovolgimento delle politiche pubbliche sul piano nazionale ai propri vantaggi e che gli interessi e le preferenze del governo, insieme a quelli dei dominanti gruppi di interessi interni, sono stati tradotti nei provvedimenti di riforma delle pensioni negli anni '90: la restrizione dello stato sociale e il decentramento del suo sistema. In breve, le riforme sono state determinate dalle divisioni e dalle alleanze tra i gruppi di interessi e dalla logica politica ed economica interna circa l'adesione all'UME, il contenimento delle spese pubbliche e la politica sociale in Italia dove le divisioni territoriali coincidono con quelle settoriali. Percib, si pub dire che le riforme delle pensioni italiane dello scorso decennio hanno soddisfatto gli interessi del governo e degli esportatori (autonomi compresi) del nord Italia. Come visto sopra, nei processi delle riforme delle pensioni, il fattore sovrannazionale o internazionale (I'UME) e｀ stato un buon mezzo con cui il governo ha potuto giustificarsi dei cambiamenti della politica interna. il governo ha anche potuto superare I'opposizione alla riforma delle pensioni e il rinfforzamento del suo potere e della sua autonomia nella politica interna incolpando I'UE dei cambiamenti della politica. Anche se in questi giorni i confini nazionali e quelli internazionali si stanno sfocando, e la pressione diretta e/o indiretta dell'UE sulla politica interna degli stati membri sta aumentando, l'esempio delle riforme delle pensioni italiane implica che i poteri rinforzati delle istituzioni sovrannazionali non significano necessariamente l'indebolimento dell'autonomia delle politiche degli stati membri. In questo senso, questo studio ha reso palese la logica politica ed economica dietro la restrizione dello stato sociale in corso negli. stati membri in nome dell'UE. I capovolgimenti della politica interna non si possono attuare solamente su pressione dei fattori internazionali o dei risultati della trattativa internazionale. Come ben illustrato dall'esempio delle riforme delle pensioni italiane, i motori dei cambiamenti della politica interna sono I'effetto distributivo e/o ristrutturante provocati dai fattori internazionali e/o I'effetto dei cambiamenti della politica interna sui vari attori a1 livello nazionale. Con questa conclusione il mio studio pub suggerire un approccio alternativo nel lavoro analitico e nel capire in profondita｀ la politica delle riforme dello stato sociale. Questo punto di vista potrebbe costituire I'approfondimento della dinamica Vera delle riforme del welfare dato che e｀ stata analizzata non solo la crisi del welfare causata dal fattore istituzionale e dagli attori principali, come i policy makers e i politici, ma anche l'impatto sulla politica del welfare da parte degli interessi del governo e dei gnippi di interessi interni, del ruolo e delle strategie del governo con i propri interessi, e dei fattori internazionali e interni e delle loro connessioni. Il risultato di questa tesi pub contribuire ad offrire un'indagine originale e profonda della logica politica ed economica interna in Corea del Sud e altrove riguardo alla crisi del welfare, alle riforme dello stato sociale in corso, all'autonomia degli stati membri delle istituzioni internazionali.;이 연구는 현재 서유럽 국가들에서 진행 중인 복지개혁이 EMU 또는 EU라는 초국적 압력에 의한 것이라는 주장에 대해 다른 시각을 제시하고자 하는 시도이다. 이를 위하여 1990년대 이탈리아의 국민연금개혁을 사례로 택하여 국내 정책결정과정에서 국제와 내적 요인의 영향과 연계, 정부와 국내 이익집단들의 이익과 정책선호, 정부의 개혁 전략을 파악함으로써 복지개혁의 정치를 이해하는데 그 목적이 있다. 이 연구는 "이탈리아 국민연금의 기능부전, 재정위기와 분배불균형 문제가 심각했음에도 불구하고 1990년대 초까지 구조적인 개혁이 지체된 요인은 무엇인가? 1990년대 초에 와서 개혁이 가능했던 계기는 무엇인가? EMU 압력이 국민연금 개혁의 핵심요인 인가?" 라는 문제로부터 시작한다. 이 질문에 답하기 위해 이 연구는 두 가지 전제로부터 출발한다. 첫째, 이탈리아의 국민연금을 비롯한 복지위기는 자본주의 복지국가의 구조적 위기 외에 제도적 · 행위 자적 요인에 의해 주로 야기되고 첨예화되었다. 둘째, 국제협상의 대표자이자 국내 정책결정자로써 정부는 이익과 선호를 지닌 적극적 행위주체이며, 국제 협상결과를 국내 정책전환을 위해 이용한다. 이를 바탕으로 이 연구에서 논하고자 한 것은 다음과 같다. 첫째, 이탈리아에서 정당 지배체제와 그 체제 내 정책결정자인 정부와 정치엘리트의 부패와 복지프로그램 남용은 복지위기를 가속화하고 복지합의의 침식을 야기한 중요한 요인이다. 둘째, EMU 재가입 압력을 내세운 국민연금개혁은 정부의 정당화 논리이다. 실질적인 개혁내용은 복지합의의 침식과 복지정책에 대한 국내 균열, 국가복지의 축소를 원하는 정부와 국내이익집단의 정치 · 경제적 이해관계와 정책선호를 반영한다. 셋째, EMU(EU)는 회원국 가에서 국내 정책에 대한 비난회피와 책임전가의 수단이 되며, 회원국 정부의 정책권한과 자율성을 증가시킨다. 이 연구에서는 이론적 분석틀로써 퍼트남의 양면게임이론을 응용하여 국민연금 개혁의 메카니즘을 정당화와 실질 메카니즘으로 분리하여 분석한다. 정당화 메카니즘은 EMU의 직접적인 압력에 의한 정책조정을 강조한 정부의 구속전략과 이슈연계가 그 핵심이다. 하지만, 이러한 정부 전략은 국가복지의 축소와 분권화이라는 국민연금 개혁의 내용과 정향에 대해 설득력 있는 설명을 제공하지 못한다. 따라서 복지개혁에 대한 국내 정치 · 경제적 논리와 국내 균열에 초점을 둔 실질 메카니즘을 설정한다. 1980년대에 이르러 대부분의 서유럽 복지국가들이 복지개혁을 추진하고 있었을 때, 이탈리아는 국내정치적 이유로 여전히 적자예산, 공공부문과 복지지출 확대와 같은 팽창정책을 유지하였으며 그 결과 엄청난 공공부채와 재정적자가 누적되었다 그럼에도 불구하고, 정당지배체제와 정책지체로 인해 심각한 공공재정과 국민연금의 문제점을 해결하기 위한 근본적인 정책결정은 이루어지지 않았다. 그러나, 1990년대 초 이탈리아의 국내 · 외 상황변화는 정부에게 정책전환의 계기로 작용했다. 부패척결수사로 인해 정당지배체제의 폐해인 정당과 정치인들의 불법정당자금 모집, 부패와 후견주의적 관행이 드러났고, 그 정치적 여파로 기존 정당들과 의회의 영향력이 쇠퇴하였으며, 정당지배체제를 없애기 위한 정치 · 제도개혁 요구가 증가하였다. 또한, 정치 엘리트에 의한 복지프로그램의 후견주의적 남용의 사회적 여파로 복지 합의의 침식이 확산되었고 국가복지 축소에 대한 요구가 강하게 대두되었다. 1992년 이탈리아의 ERM 탈퇴로 공공재정 위기는 더욱 부각되었고, EC의 창설국 중 하나인 이탈리아의 EMU 배제 가능성으로 인해 위기의식은 더욱 팽배해졌다. 이러한 상황하에서 개혁의 과제를 안고 등장한 기술관료정부는 국내 · 외적 상황을 이용하여 재정정책과 복지정책의 전환을 추진하였다. 국민연금은 정당지배체제에 의한 후견주의적 남용, 기능부전과 분배불균형 문제로 인해 정부의 공공재정 회복을 위한 정책조정에서 주요 삭감 대상 중 하나로 지목되었다. 정부는 국민연금의 문제를 시정하고 심각한 재정위기를 극복함으로써 EMU 재가입이 가능해진다는 논리에 의해 국민연금 축소개혁을 정당화시켰다. 1992년 아마토 개혁, 1995년 디니 개혁과 1997년 프로디 개혁은 보험료 갹출금 방식으로의 연금산정방식 변화, 갹출금 납부기간 연장과 퇴직연령 상승, 사(私)연금 장려, 분권화 도입을 주 내용으로 하였다. 하지만, 1990년대 개혁 이후에도 국민연금의 문제점들은 해결되지 않은 채 남아있다. 개혁안에 대한 노조의 타협과 정부의 긴축정책에 대한 CGIL의 적극적인 지지는 노동자 계급의 상이한 이해관계와 파편화를 보여주는 것이다. 이러한 개혁으로 인해 노동계급의 파편화는 더욱 두드러지게 나타나고 있으며, 지역간, 수혜자간 분배불균형과 사회적 소외는 증가하고 있다. 이러한 점을 고려할 때 개혁의 실질 메카니즘은 EMU 압력이 국내 차원에서 여과되고, 정부와 지배적인 국내 이익집단의 정치 · 경제적 이해관계와 선호가 개입되어 정책 결정이 이루어졌음을 의미한다. 즉, 국민연금 축소개혁에 대한 주요 행위자간 이해관계의 대립과 연합에 의한 국내 균열구조와 국내 정치 · 경제 논리가 작용하여 개혁 내용을 결정한 것으로 볼 수 있다. 따라서, 국민연금 개혁에 대한 실질적인 역동성은 지역 별, 산업부문별 균열구조가 일치하는 이탈리아에서 EMU 재가입, 긴축재정정책과 국가 복지축소에 대한 북부지역 수출기업들 (중소기업과 자영업자들 포함)과 정부의 이해관계와 정책선호가 결합하여 축소개혁이 이루어졌다고 보는 시각이 타당하다. 그러므로, 국민연금 개혁과정에 있어서 EMU는 국내 정책전환을 정당화하는 수단이었다고 할 수 있다. 정부는 EMU 라는 초국적 압력을 내세워 비(非)인기 정책인 국민연금 축소개혁에 대한 국내 반대를 무마하고 자신의 정책권한과 자율성을 강화하면서, 책임을 초국적 차원으로 전가시킬 수 있었다. 국내와 국제의 경계가 희미해지고 있으며, 개별 회원국의 국내정책에 대한 EU의 직 · 간접적인 압력이 증가하고 있지만, 이탈리아 국민연금 개혁사례는 초국적 기구의 강화가 반드시 회원국가의 정책자율성 약화를 의미하는 것이 아님을 보여 준다. 이러한 점에서 이 연구를 통해 1990년대 이후 EU 회원국에서 진행되고 있는 EU 압력을 강조한 복지개혁의 논리 이면에는 국내 정치 · 경제적 논리가 작용하고 있음을 파악할 수 있다. 국내 정책조정은 순수히 국제적 요인 혹은 국제 협상의 압력에 의해서만 이루어질 수 없다. 이탈리아 국민연금개혁사례에서 알 수 있듯이 국제적 요인이 국내 차원에서 야기하는 재분배와 재구조화 효과, 국내 정책변화로 인한 국내 주요 행위자들간 이해관계가 국내 정책전환의 추동력이라고 봐야할 것이다. 이 연구결과는 복지개혁의 정치에 대한 분석과 이해에 있어서 대안적 접근을 제시한다. 복지위기의 제도적 · 행위자적 요인, 복지개혁과정에서 정부와 국내 이익집단의 이익과 선호의 작용, 적극적 행위자로써 정부의 역할과 전략, 국내와 국제적 요인간 연계와 영향에 초점을 둔 이 연구의 접근법은 복지개혁을 둘러싼 실질적인 역동성을 이해하는 데 유용할 것이다. 이 연구는 우리나라를 비롯하여 다른 국가들에서 논쟁점이 되고 있는 복지위기와 복지개혁의 정치에 대한 국내 정치 · 경제적 논리와 국가의 정책자율성에 대한 심도 깊은 고찰과 대안을 제시하는 데 그 의의가 있다.