한국 정당조직의 지속성과 변화

Abstract

This study starts from the fact that the frequent organizational changes in political parties and their electoral participations have not fundamentally affected Korean party politics. While parties have been based on their own regions, they have participated in elections through organizational integrations, splits, renewals, and renamings. Meanwhile, some parties disappeared and others lasted for a long time. Why does a certain party continue and maintain its organization while others do not? This dissertation explores certain conditions for the continuity of political parties by comparing two major parties, the Democratic Justice Party(DJP) and the Party for Peace and Democracy(PPD), and their successor parties after democratization. DJP and PPD have evolved through the different paths. After democratization, DJP, PPD, and their successor parties have played a major role as ruling parties or influential opposition parties. These two parties have inherited personnel and organizational resources from the previous organizations in spite of changes of party name. DJP has lasted even though it did change party name and integrate organization with other parties. DJP’s successor party was the Democratic Liberal Party, the New Korea Party and the Grand National Party(GNP). Especially, GNP is now taking a position in the parliament based on the electoral stability, which means that DJP’s position is still powerful. PPD also has successor parties like the New Democratic Party, the Democratic Party, and the New Millennium Democratic Party(NMDP). The influence of PPD, NMDP, however, weakened recently. In fact, PPD’s successor party, NMDP’s decline was prominent going through party struggles and party spilt after the decampment of its powerful leader, Kim DaeJung. NMDP fell to a minor party and could not even compose a negotiation body in the 17th national elections. The recent appearances are very different from each other. Focusing on these differences, I ask the following three questions. First, why did not DJP and its successor party confront an organizational crisis unlike one of PPD’s successor in 2003? It is a question about the contrary causes and effects of different evolutions of two parties based on the following facts. Although NMDP succeeded in the re-seizure of political power, it diminished because of its split. As a result, it could win only nine seats in the 17th national election. In contrast, GNP, DJP’ssuccessor party has maintained the influences in parliament in spite of two continuous electoral defeats. Second, why did much larger members of PPD and its parties in parliament leave than DJP’s party members in parliament? PPD and its successor parties have had a personal homogeneity in organization through a democratization movement process. DJP, however, has heterogeneous personnel format because it merged with two other parties which struggled and confronted with DJP for the the democratization. This question is about a cause of different coherences between two parties and their successor parties. Third, why was PPD’s successor party, NMDP, divided after decampment of its charismatic leader, Kim DaeJung? It is a question about the institutionalization process of strong disputes and divisions’ settlements after leadership alteration. In view of the above questions, this study focuses on the intra-party relations among party leaders, middle leading members, and members and analyzes conditions of organizational continuity. A core concept is a vertical organization. Contrary to a horizontal organization outside a party, a vertical organization builds a vertical hierarchy inside a party. This dissertation takes it as important element to continue a party organization. These relations are important in strengthening inter-dependences of inner party organization and internal coherences, which makes a party autonomous from organizational crisis and divisions. On the other hand, a horizontal organization makes a party dependent on the recruitment of influential persons and outside sponsor organizations. In this case, the party’s internal coherence is weakened. Consequently, party leaders would end up losing a rein on their parties. Though a horizontal organization has a partial positive effect of refreshment or a renewal of a party, more importantly, it enhances dysfunctions of a party. Simply put, a party organization becomes an administrative-professional agent in order to win an election. The recurring processes towards a horizontal organization tend to recruit new faces outside again and again, which weakens sub-level organizations. Consequently, a party becomes vulnerable to both an internal and an external crisis. In other words, electoral success as an aim itself victimizes the lifespan of a party. The effects of the horizontal and vertical organization were reflected in DJP, PPD and their successor parties. DJP and its successors have a stronger tendency towards a vertical organization than PPD. DJP’s vertical organization were based on the well-organized fine networks through the nation, because of taking over organization of the ruling party under authoritarian regime. After basic equipment of party organization, DJP strengthened its branches and educated its members in order to build a much stronger party. DJP did manage its organization step by step. Conversely, PPD could build just a few branches in limited areas. The lagged party organization formation inhibited from the make-ups of party’s sub-level organizations because of lacking enough time to prepare and build branches. Therefore, PPD’s electoral appeals and mobilizations could not but depend on democratization movement organizations outside party. After the first electoral participation, PPD with a few branches had to repeat the horizontal organization. The differences between two parties reflect a candidate selection in five successive national elections. DJP and its successors renominated over half of the previous selected candidates. In opposition to DJP, PPD recruited new famous faces over fifty percentages in candidate selections of every election. This difference was reflected in the integration process after a party merger. Generally, a party merger with more than two parties raises new types of conflict and crisis inside party. Responses of the two parties were different from one another. The DJP’s party merger with two other parties had difficulties in composing local branches, for DJP had already built relatively strong and coherent branches. Under this situation, leaders had to manage the conflict and adjust the party in a new environment. As a result of their efforts, the party coherence was gradually recovered. Unlike this, PPD, after a party merger, divided into two factions over controversial decision of its central office composition and selection of middle leading members. So, PPD participated in a national election without any lower branches. Finally, they nominated many newly-welcomed faces with no organizational base. The electoral result was a crushing defeat. Based on my analysis above, I propose three conditions of organizational continuity. The first condition is the existence of a strong vertical organization. To extend party’ lifespan, each party must build and manage its branches with internal coherence. The second condition is the institutionalization of the central power of a party. It promotes inter-dependences between a central office and branches. In addition, it improves the leader’s control power to deal with any divisions and conflicts with stable leadership alternation. Particularly, the institutionalization of central power is essential in a power sharing situation after merger to keep the party organization. The third condition is the seizure of initiative in parliamentary politics. Above all, a party should take a higher turnover ratio, which is requisite for a negotiation body. Being a negotiation body, party in public office can get the chances to have lots of institutional sponsor and power. With close relationship with the central office, a party can take opportunities to appeal to electorates’ supports and mobilize members. At the same time, it can hold an agenda-setting power in parliamentary politics. In this way, it secures its electoral stability and takes an advantageous position for the next election. With the three conditions, I insist that each party should organize vertically as a measure to intensify its organization. In other words, a hierarchy is necessary to sustain a party organization. Despite the emphasis on a hierarchical organization, I neither intend to maintain nor legitimize a top-down organization structure which has been the vicious pattern of party politics in Korea. The top-down structure under leader’s arbitrary decisions obstructs a communication process from below. Rather, I think that this non-democratic process should be amended and checked by other powers. Nonetheless, a vertical organization would be underlined. First, leaders’ arbitrariness can be checked thorough it. Because the vertical organization makes a close relationship between a central office and its branches, leaders should follow members’preferences. Without attention and maintenance, party members might resist leaders’ decisions and leave the party. Above all, it is necessary for a party to consolidate the floating electorates for an electoral success. In other words, a party leader should take a vertical organization strategy to enhance lower branches. Second, the recruitment of new figures can weaken a party by organizing horizontally. Personal autonomy and independence would be stronger and the party weaker. For politicians, these organizational characteristics mean that a party is worked as a ‘convenient brand’ and an electoral machine. So, a prospective politician tends to go in and out of party to win an election. As a result, a party loses its role to link between the electorate and a state. This study, therefore, implies that a vertical organization should be emphasized for continuing party organization. Otherwise, party politics confronts a crisis of legitimacy for itself.;이 논문은 한국 정당조직의 잦은 변경과 이들의 선거참여가 민주화 이행기 이후의 정당정치를 근본적으로 변화시키지 않았다는 사실에서 출발한다. 지역정당체제적 특성이 지속되고 있는 가운데, 정당은 정당통합, 분당 이후 당명을 바꾸어 선거에 참여하지만 이들 정당이 그 이전 정당조직과 전적으로 구분되는 신생정당은 아니었다. 또 일부 정당은 선거 이후 소멸하기도 한다. 왜 일부 정당은 지속되고 또 어떤 정당은 소멸하는가? 개별 정당의 이러한 지속성의 차이는 어떻게 설명되어야 하는가? 한국 정당조직의 지속성을 규정할 수 있는 기준과 특성은 무엇인가? 이러한 문제에 주목하면서 이 논문은 1987년 이후 민주정의당(이하 민정당)과 평화민주당(이하 평민당)과 그 계승정당을 비교, 분석하고 이를 통해 ‘정당 제도화’의 하위범주로서 ‘정당조직의 지속성’ 조건을 규명하고자 한다. 민주화 이행기 민정당과 평민당은 집권당-반대당이었으며 그 10년 뒤 그 자리를 바꾸어 대립했던 주요정당이었다. 두 정당은 몇 차례의 당명 개정에도 불구하고 인적·조직적 자원을 계승하면서 이어졌다. 그러나 민정당과 평민당, 두 정당조직의 변화와 발전은 상이했다. 민주자유당-신한국당-한나라당으로 이어진 민정당은 2006년 현재까지 이전과 비슷한 수준의 지지율을 얻어 원내 주요정당의 지위를 유지해 오고 있다. 평민당도 신민당-민주당-국민회의-새천년민주당을 거쳐 현재 민주당에 이르고 있지만 현재 그 영향력은 약화되었다. 집권당이었던 평민당, 당시 새천년민주당의 약화는 김대중의 퇴진 이후에 전개된 당내 분열과 열린우리당으로의 분당으로 가시화되었다. 분당 이후 치러진 17대 국회의원 선거에서 새천년민주당은 원내교섭단체를 구성할 수 없는 소수정당으로 쇠퇴하였다. 이러한 두 정당의 차이에 대해서 이 논문은 다음과 같은 세 가지 질문을 던지고 있다. 첫째, 왜 민정당 계승정당, 1997년 집권연장에 실패한 신한국당은 평민당 계승정당, 당시 집권당이었던 새천년민주당이 겪었던 2003년과 같은 위기에 직면하지 않았는가? 집권에 성공한 새천년민주당이 분당과 17대 국회의원 선거에서 9석 당선이라는 사실상의 선거패배로 약화된 데 반해 두 차례 연속 집권에 실패한 한나라당은 지속될 수 있었던 원인에 대한 의문이다. 둘째, 왜 상이한 역사를 갖는 3개 정당이 통합, 창당한 민자당, 민정당 계승정당보다 상대적으로 인적 동질성이 높은 평민당과 그 계승정당 구성원의 이․탈당 비율이 높은가? 이러한 의문은 민정당과 그 계승정당의 높은 응집력과 평민당과 그 계승정당의 낮은 응집력 차이를 야기하는 원인에 대한 질문이다. 셋째, 왜 평민당, 당시 새천년민주당 대표 김대중의 퇴진은 곧 당내 분열로 이어졌는가? 이러한 의문은 리더십 교체로 야기된 당내 논쟁과 분열의 제도화 과정에 관한 것이다. 이러한 문제의식에서 이 논문은 지도부-중간간부-일반 당원에 이르는 ‘정당 내 관계’에 초점을 맞추어 정당조직의 지속성 조건을 규명하고 있다. 분석에서 중요시되는 개념은 ‘수직적 조직화’이다. 정당 밖의 인물이나 조직과의 ‘수평적 관계’를 형성하는 ‘수평적 조직화’와는 구분되는 수직적 조직화는 지도부에서 일반 당원에 이르는 ‘수직적 관계’ 형성과정을 지칭한다. 이 논문에서는 정당조직이 지속되기 위해서는 수직적 조직화가 필요하다고 본다. 수직적 조직화의 중요성은 정당의 상․하위조직간 상호의존성의 강화와 함께 당내 응집성을 높혀 조직적 위기나 당내 분열에 대해서 일정정도 자유로울 수 있다는 데에 있다. 이에 반해 수평적 조직화는 당선 가능성이 높은 인물의 영입과 정당조직 밖에 의존하게 되어 이러한 인물과 외부지원조직에 대한 고려는 당내 응집성을 약화시킨다. 수평적 조직화의 결과는 정당 지도부가 통제할 수 있는 범주의 축소이다. 수평적 조직화가 부정적 효과만 있는 것은 아니다. 외부로부터의 인적 충원은 정체되어 있는 정당조직에 활력소가 되어 일정정도 정당을 쇄신하는 효과가 있다. 문제는 이와 같은 수평적 조직화가 정당조직의 안과 밖의 구분을 약화시켜 정당조직을 행정기구와 선거기구로서의 기능으로 축소시킨다는 데 있다. 지속적으로 새로운 인물로 대체되는 수평적 조직화의 반복은 하위조직을 지속적으로 관리·지원할 수 없는 조직 자체의 불안정성을 의미하기 때문이다. 민정당, 평민당 그리고 그 계승정당은 이러한 차이를 반영하고 있다. 민주공화당 조직과 인적 자원을 인수한 민정당은 지구당과 당원에 대한 관리를 통해 수직적 조직화를 정당조직 강화전략으로 선택해 왔다. 민주화 이행기 선거에 임박해 뒤늦게 창당했던 평민당은 그러한 조직건설을 할 수 없었다. 그러한 조건 위에서 평민당의 선거운동은 정당조직 밖 운동조직에 의존해야 했다. 이러한 조직건설의 차이는 이후 선거정치에서도 반복되었다. 그 결과 민정당 계승정당은 과반수 이상을 이전 공천자를 다시 공천하였던 데 반해 평민당 계승정당은 반복적으로 외부인물의 영입·공천하는 수평적 조직화를 반복하게 되었다. 이러한 조직화와 그 결과는 정당통합 과정에서 나타난 위기에 대한 상이한 대응으로도 나타났다. 민정당을 주축으로 통일민주당과 신민주공화당의 통합, 민주자유당(이하 민자당) 창당은 하위조직 내 분열과 갈등을 야기했지만 중앙조직의 통제와 조정을 통해 그러한 위기로부터 벗어날 수 있었다. 그러나 평민당, 당시 신민당과 민주당의 정당통합은 민자당의 통합과정과 달랐다. 통합, 창당된 민주당은 상위조직 내 계파간 갈등으로 하위조직을 구성하지 못한 채, 다시 외부영입·공천을 통해 선거를 치러야 했다. 국회의원 선거 이후 있었던 대통령 선거에서 패배한 민주당은 김대중 퇴진 이후에도 지속되었지만 그의 정치적 복귀는 다시 민주당을 약화시켰다. 두 정당조직의 발전과 변화에 대한 분석결과, 이 논문은 정당조직의 지속성이 유지되는 조건으로 다음의 세 가지를 제시한다. 첫째, 강한 수직적 조직화이다. 정당조직이 지속되기 위해서는 지도부에서 당원에 이르는 위계성에 기반을 둔 하위조직에 대한 관리·지원이 필요하다는 것이다. 둘째, 중앙권력의 제도화이다. 중앙권력의 제도화는 수직적 관계에 기반한 상·하위조직간 높은 의존성과 함께 중앙권력의 집중과 안정적 교체를 통한 정당조직 내 갈등과 분열에 대한 통제력을 높힌다. 특히, 중앙권력의 제도화는 권력분점이 발생하는 정당통합 상황에서 더욱 중요해진다. 셋째, 의회정치의 주도권 확보이다. 원내정당이 중앙당과의 밀접한 관계 속에서 교섭단체로서의 영향력을 확보할 때, 정당조직은 선거정치 이외의 기간에 유권자 동원·지지할 기회를 갖게 되며 의회정치에서의 의제설정권한을 갖게 된다. 이를 통해 정당조직은 의회정치에서 의제를 주도·통제함으로 다음 선거에서 유리한 지위를 점할 수 있게 된다. 정당조직의 지속성 조건으로 이와 같이 세 가지를 제시함으로써, 이 논문은 수직적 조직화를 조직강화전략으로 삼아야 한다고 주장하고 있다. 이러한 분석결과의 함의는 한국 정당정치의 오랜 폐해였던 ‘하향식 조직구조’를 정당화하려거나 그것의 지속을 주장하는 데 있지 않다. 하향식 조직구조는 ‘정당 민주주의’ 발전을 위해서 개혁되어야 할 대상이다. 지도부의 전횡이 가능한 하향식 조직구조가 ‘아래로부터의’ 의견수렴과정의 발전을 저해하는 요소인 것은 부정할 수 없다. 그럼에도 불구하고 수직적 조직화를 강조하는 이유는 두 가지이다. 첫째, 수직적 조직화는 정당 상·하위조직의 상호의존성을 강화시켜 오히려 지도부의 전횡이나 전략·정책 선택을 견제할 수 있다는 것이다. 하위조직 구성원은 지도부의 전략과 상황에 따라서는 반발이나 이탈할 수 있기 때문이다. 따라서 정당이 고정적 지지층의 확보·유지하기 위해서는 지도부는 하위조직에 대한 지속적 관리와 이들에 대한 고려를 해야 한다. 두 번째 이유는 명망있는 인물을 당내 영입하는 수평적 조직화가 정당의 정체성을 약화시킨다는 데 있다. 이러한 조직화는 정당조직 보다는 개별 정치인의 자율성과 독립성을 강화시켜 정당조직의 약화를 가져온다. 이러한 조건에서 정당은 개별 정치인의 ‘편리한 꼬리표’와 선거기구로서의 의미를 가질 뿐, 당원으로 가입한 유권자의 의사를 대표하는 ‘연계’기구로서의 역할을 상실된다. 이러한 이유에서 이 논문은 수직적 조직화 없는 정당조직의 발전이 내적 응집성을 약화시키며 그 결과 조직적 지속성은 약화된다고 본다.