중국의 양로보험제도 개혁에 관한 연구

Abstract

As legacy of the plan era, Chinese state-owned enterprises(SOE) have heavy pension obligation. They are like miniwelfare states, look after workers' welfare "from cradle to grave". With marketization of the economy, employment growth in the SOE sector is slowing, while the number of pensioner in relation to employees is rising. In a planned economy where the profits of enterprises were pooled, and resources were allocated according to plan, the burden on individual enterprises was not their concern. However, marketization, individual enterprises are becoming responsible for their profits and losses, and the burden of pension is unmanageable for many of them. Even when the core business of an enterprises is profitable, the overall enterprises may show losses because of having a large pool of pensioners. Thus the system, which is called 'Pay as you go pension system', is becoming both inefficient and unfair. In addition, with the accumulated losses of enterprises, the banks are facing an increasing burden of bad debts. There is a great urgency for solving the SOE pension problem, and it's solution is found to detach from the enterprises their social welfare obligations, of which pension are an important component. The pension reforms were accompanied by employment reforms that established contract labor since 1986. New workers were to be hired on a contract basis, while current workers would continue as permanent worker. The contract workers made individual contributions, while the permanent workers initially did not. During the 1990s, other enterprise types, such as joint venture, joint stock companies, and foreign enterprises, have been brought into pension pools. After then, State Council Document 26 of July 1997 defined more clearly the direction of pension reform, which move toward a unified pension system that combines a defined benefit basic public pillar with funded individual accounts. Funds were to be pooled at the provincial level with contributions from enterprises and individual workers. It also called for the establishment of three tiers in the pension system, a basic benefit, a supplementary benefit to provided by enterprises in sound financial condition, and a benefit based on individual saving. Although Chinese pension reform calls for unification of the pension system, it seems to have contributed to further fragmentation of the system. Municipal governments were given the right to select a reform to adopt their pension scheme basis on central pension policies, that has led to creation of hundreds of schemes all over the country. Also most localities are trying to bring the nonstate sector under the pension system, but current contribution rates in the pension system are so high and benefit system so uncertain that most nonstate sector firms resist the pressure for joining in. Moreover, individual accounts have been used to pay current retirees, as the government has not made a clear decision on how to finance the transition cost. individual accounts being set up under the current system are largely notional. It has been suggested several methods to solve these problem; establishing the welfare-law to raise a participation rate, converting of state-owned assets into pension fund, setting various taxes to finance the transition cost, etc. Municipal's experiences through pension reform has been reflected in central pension policies, this thesis focused on Shanghai's pension reform. Shanghai has performed the pension reform successfully despite the higher retirees rate than other provinces. Shanghai government has been set about the changing Pay-as you go pension system to Funded pension system at 1993, which was earlier than national setting of 1997. Also currently new synthetic pension schemes are adopted to inflow-workers who are 'long-term' residents without Shanghai Hukuo and rural workers working at Township and Village-owned enterprises in suburb. There is reason for Shanghai's pension reform to drive smoothly. Fundamentally, Shanghai has sufficiency of pension funds by accelerating the urban economic development in 1990s. So that they has not too much burden to give the pension fund to retirees. This was attributed to the policy incentive and Pudong new area development project by central government at 1990s. Also Shanghai government took advantage this investment opportunities, set a infrastructure development plan. Further, foreign direct investment and land market were extended by market factor itself. Based on this economic environment, Shanghai government actively expand the pension reform.;중국의 양로보험제도는 기업이 소속 노동자의 양로금을 전적으로 부담하고 지급하는 ‘현수현부제’(現收現付制, Pay as you go System)방식을 채택하였다. 이 현수현부제는 퇴직자 수가 증가할수록 기업의 양로보험료 부담 또한 상응하여 증가되는 시스템 내적인 문제를 안고 있었고, 개혁개방 정책이 전개되고 국유기업의 퇴직자수가 점차 증가하자 이 현수현부제는 국유기업의 경쟁력을 약화시키는 주요한 원인으로 지목되었다. 이에 중국 당국은 1990년대에 들어서 양로보험제도를 개혁하는 다양한 실험을 전개하였고, 이를 토대로 하여 1997년 국가·기업·개인 3자가 양로보험료를 공동 부담하는 양로보험제도를 확립하고, 양로보험제도를 현수현부제에서 ‘기금적립제’(funded system)로 전환시켰다. 중국 양로보험제도 개혁은 세 가지 방면으로 추진되었다. 첫째는 시장경쟁 아래서 기업간 사회적 부담의 불균형으로 인한 경쟁의 불평등을 해소하고자 국가차원의 통합된 관리 기구를 건립하여 기업의 위험을 분산하고자 하였고, 다음으로는 기업의 사회적 부담을 경감하고자 이를 보완하여 수혜자 자신의 부담을 강조하고, 셋째는 전체 도시 노동자로 그 보험대상을 확대하여 통합된 관리체제를 구축하는 것으로 이는 기업간 노동력의 유동성을 확보하기 위한 것과 더불어 기존의 제도 밖의 부문을 포함시켜 보험기금을 증대하고자 하는 실질적인 의도가 있었다. 중국 당국의 양로보험제도 개혁은 신·구 제도의 모순과 상호 충돌로 많은 노동자들의 저항을 유발하고 있고, 여기에는 정부 당국이 해결해야 할 문제가 적지 않게 자리 잡고 있다. 개혁 이후 양로보험제도는 주로 국유단위로 한정된 보험대상을 점차 비공유제 단위로 확대하고는 있으나, 비공유제 단위는 현 양로보험제도에서 규정하고 있는 기업과 개인의 납부기준이 높은데다가 이를 강제할 규정도 없기 때문에 양로보험에 참가에 적극적이지 않고 있어서 양로보험에 참가한 재직직공의 수는 꾸준히 하락하고 있다. 또한 양로보험제도 개혁에 있어서 중앙정부는 단지 개혁의 방향을 제시할 뿐이지 구체적인 방안과 실천은 개별 성 지방정부에 주어졌는데, 이로 인해 각 지방정부의 선택에 따라 각양각색의 양로보험체계가 출현하면서 지역마다 기업의 양로보험료 납부비율의 규정도 천차만별이고 월 평균 양로금의 지급 수준과 임금에서 양로금이 차지하는 비율정도에도 차이가 났다. 특히, 현 중국의 양로보험체계가 기존의 현수현부제에서 사회통합기금과 개인적립금의 형태가 결합한 기금적립제로 전환되고 있으나, 개혁 이전에 개인장부에 들어갈 대부분의 적립금이 사회통합기금으로 사용되면서 실질적으로는 현수현부제가 운용되고 있다. 중국 각계에서는 이러한 신·구제도 전환과정 중에 발생한 문제에 대해, 양로보험의 참가를 제고할 강한 구속력을 갖는 법규를 제정하거나, 정부의 재정보조와 국유자산을 현금화하는 등의 방법을 통하여 양로보험기금의 자금을 보충하는 등의 다양한 해결방안을 제시하고 있다. 중국의 양로보험제도 개혁은 지방에서의 구체적인 경험을 참고로 하여 중앙당국의 제도정립 시 이를 반영하는 형식으로 진행되어 왔는데, 본 논문은 특히 공업의 전통이 깊고 국유기업이 밀집되어 있는 상하이 시를 사례 연구하여 높은 퇴직자 비율에도 불구하고 양로보험제도 개혁을 비교적 순조롭게 이행하고 있는 성공요인을 살펴보고자 한다. 상하이 시는 국유기업의 비중이 높았던 지역으로 그만큼 양로보험의 부담이 컸던 지역이다. 이로 인해 상하이시는 양로보험제도 개혁이 다른 지역보다 먼저 제기되었고, 1997년 전국적으로 통일된 양로보험제도가 정립되기 이전인 1993년부터 기존의 현수현부제에서 기금적립제로 전환하는 양로보험제도 개혁에 착수하였다. 또한 상하이 시의 경제발전과 공업화의 진척으로 기존 노동자 이외에 제도권 밖에서 새로운 노동자들이 출현하면서 이들에 대한 양로보험 적용도 시험적으로 실시되고 있다. 2002년에 상하이 시 밖에서 상하이 시로 유입된 노동자에 대하여 기존의 양로보험제도와는 달리 별도의 종합보험 형식의 양로보험을 적용하였고, 2003년에는 상하이 시 외곽지역 소도시에 근무하는 농촌노동자에 대해서도 비슷한 형식의 양로보험을 제도화 하였다. 상하이 시가 높은 퇴직자 비율에도 불구하고, 다른 지역이 양로보험기금의 적자상황이 돌출하고 개혁으로 인해 노동자의 저항이 빈번하게 발생하고 있는 상황에 견주어, 순조로이 양로보험제도 개혁을 실행할 수 있었던 것은 근본적으로 경제발전으로 인한 재정이 확대되어 양로금 지급에 대한 압박을 받지 않았다는 점에 있다. 이를 바탕으로 하여 상하이 시가 선택한 방법은 양로보험 대상을 비교적 젊은 층으로 구성된 비공유제 단위로까지 확대하는 것이었다. 상하이시가 이러한 경제발전을 이룩할 수 있었던 것은 1990년대 포동지역 개발을 포함한 중앙정부의 정책적 혜택과 더불어 이러한 투자기회를 이용하여 도시경제발전 계획을 설립하고 추진하였던 상하이 시정부의 노력, 그리고 외국인 직접투자와 부동산투자로 연결되는 시장적 요인에 의해 가능하였다. 이로 인한 자금의 축적을 바탕으로 상하이시는 양로보험기금을 충분히 확보하여 늘어나는 퇴직자의 양로금에 대한 재정 보충지출을 증가할 수 있었다. 상하이 시의 양로보험제도 개혁 사례를 통해, 앞으로 중국 당국이 추구하는 양로보험제도의 방향을 어느 정도 짐작할 수가 있다. 이를 실행하기 위해서는 상하이 시의 경험에서 보았듯이 충분한 자금이 필요충분조건으로 요구되어지며, 현재 각계에서 중국당국의 이에 대한 책임을 강조하는 것도 이와 같은 현실적 부딪힘에 의한 것이라 할 수 있다.