스웨덴의 제도변화와 정책전환

Abstract

This dissertation attempts to explore the course and cause of the change in the institutions of class compromise and full-employment policy in Sweden. In this dissertation, institutions of the class compromise mean the centrally organized labor market institutions and the participation of labor market organizations in the labor market policy making, in 1950s∼1970s. In the period of the Social Democratic government, the class compromise between labor and capital was institutionalized in the labor market and in the policy making, consultation and practice. On the basis of the class compromise, the Social Democratic government maintained full-employment policy through income policy and active labor market policy. From the mid-1970s, however, the institutions of the class compromise have changed. Passed by "the Third Way(Tradje vägen)" in the early 1980s and "systemshift(systemskifte)" in the early 1990s, the focus of the economic policy of the swedish government has changed from full-employment to price stabilization. This dissertation investigates the following questions. Why did the class compromise and full-employment policy be sustained until 1970s but not after? What did make possible the non-Social Democratic Government change the Social democratic labor market institutions and policy in 1990s and 2000s? Extending these questions more generally, What does make differences a continuous institutional change to disrupt one? Institutional change and policy shift is caused by external shock. The existing institution, however, is accustomed to shielding the shock. Focused on the agent in institution and the institution itself, we'll be able to find other meaningful causes making institutional change. The change of class compromise institutions and full-employment policy is divided by the three distinctive period. From 1950s to 1970, the specific exchange of the strategic interests between the Social Democratic Government and labor market organizations built up some institutions of class compromise. Institutional change had advanced two directions. In the labor market area, ‘wage drift’ out of the solidaritic wage principle was more widened, interest struggle among labor unions by sector deepened and labor union organization decentralized. Another change was an attempt of 'wage-earners fund' by LO and SAP, but wage-earners fund couldn't gain support of the capital. In the next period, change occurred through a defection. From 1980s, organizational defection of labor and capital, decentralization of collective bargaining and sectoral valiance between labor and employer was appeared more common trend. It made weaken the capacity of the Social democratic government sustaining class compromise and full-employment policy. Engineering employer organization, VF and Metall began wage bargaining independently in 1983. SAF withdrew from the board of government agency in 1991. From 1990s to 2000s, a change of government and policy shift have become obvious. Incremental institutional change and defection has shifted toward more discontinuous change in the Center-Right Government. The Center-Right Government reformed AMS in 2008 and had go on labor market programme from 2010. This dissertation investigated how the institutions of class compromise and full-employment policy changed in Sweden. It has two meaningful conclusions. One is policy shift and policy change isn't happened at once. Policy shift is more gradual process. And policy change appeared differently as the property of the policy is which depending on institution or leading by government. Income policy and Labor market policy is that cases. Income policy was more dependent on the institutionalized class compromise and was more influenced by incremental institutional change. The Social Democratic Government can not but shift full-employment policy to price stabilization according as unable to use income policy. Labor market policy, however, has been sustained longer than that. The Center-Right Government has begun the institutional reform of the labor market programme from 2010, reelected year. The other is the influence of political factor to the institutional change. A change of government to the non-Social Democratic was a mediate factor of a revision of the labor market policy and reform of the labor market institutions.;이 논문은 스웨덴의 계급타협제도 변화와 완전고용정책 전환의 원인과 경로 분석을 목적으로 한다. 계급타협제도는 1950년대부터 1970년대까지 스웨덴 사민당 정부와 노사 정상조직에 의해 구축된 중앙집중적 노동시장제도와 노사정간 정책협의를 의미한다. 이 시기동안 사민당 정부는 노동과 자본의 이해의 접합에 의한 계급타협을 노동시장과 정책형성 및 집행과정 전반에 걸쳐 제도화했다. 제도화된 계급타협을 기반으로 사민당 정부는 소득정책과 적극적 노동시장정책을 통해 완전고용 정책을 유지해왔다. 그러나 1970년대를 경유하면서 노동시장에서 계급타협적 제도들의 변화가 본격화되기 시작했다. 1980년대 사민당 정부의 “제3의 길(Tradje vägen)”과 1990년대초 중도우파연합 정부의 “체제전환(systemskifte)”을 거쳐 2000년대 초까지 스웨덴 정부의 정책은 완전고용 정책에서 물가안정에 보다 중심을 두고 경제를 조절하는 형태로 변화해왔다. 이 논문은 다음과 같은 질문으로부터 출발한 것이다. 1970년대까지 제도화된 계급타협과 완전고용정책이 성공적으로 유지될 수 있었던 반면, 1980년대와 1990년대에 계급타협 제도가 유지되지 못하고 정책전환이 일어난 원인은 무엇인가? 1970년대까지 정치적으로 무력했던 스웨덴 우파블럭이 1990년대와 2000년대초 집권을 통해 제도 개혁을 시도할 수 있었던 원인은 무엇인가? 스웨덴에서 관찰되는 변화에 대한 질문을 조금더 보편적인 형태로 확장한다면, 제도내 행위자들에 의해 진행되는 점진적 형태의 제도변화 양상은 단절적 형태의 제도전환과 어떻게 다르며, 제도전환의 조건은 무엇인가? 이 논문은 점진적 제도변화와 단절적 제도변화에 대한 최근의 신제도주의적 논의에 정치적 요인을 포함시킨 분석틀을 제시함으로써 제도변화와 정책전환, 제도 개혁의 경로와 원인에 대한 분석을 시도했다. 제도변화와 정책 전환은 구조적 변화의 영향에 의해 촉발된다. 그러나 이 논문은 구조적 변동을 여과하는 장치로서 제도의 역할에 초점을 두고, 제도를 구성하고 변화시키는 행위 집단-정부와 노동시장조직-을 중심으로 논의를 전개한다. 제도 내 행위자들은 제도에 적응함과 동시에 자신의 이해에 맞게 변형시킴으로써 이익을 실현한다. 그러나 점진적 형태로 진행되는 제도 변형은 결정적 계기가 주어지지 않는다면 기존 제도의 영향력에서 벗어나기 어렵다. 이 논문에서는 점진적 제도변화를 단절적 전환으로 이행하게 하는 중요한 매개요인이 정치적 조건의 변화라고 가정한다. 사민당 정부의 정치적 헤게모니의 약화, 정책전환, 좌-우 블록의 정권교체는 점진적 변화를 단절적 형태의 제도변화로 이행하는데 중요한 요인으로 작용했다. 스웨덴의 계급타협 제도변화와 완전고용 정책전환의 경로는 크게 세 시기로 구분해서 나타낼 수 있다. 먼저 1950년대부터 1970년대 초까지 사민당 정부와 노동시장조직간의 전략적 계급타협이 노동시장과 정치과정에서 제도화된 시기이다. 계급타협 제도의 변화는 크게 두 방향으로 나타났다. 노동시장영역에서는 노동과 자본 조직의 탈중앙집중화와 제도대체가 진행되었다. 연대임금에서 벗어난 임금부상이 산별수준에서 확대되어갔고, 카르텔을 형성해서 협상에 나서는 경향이 생겨났다. 자본은 정부 신용시장 규제를 벗어나는 형태로 제도적 제한을 피해갔다. 또하나의 방향은 임노동기금안으로 나타난 LO와 정부의 제도개혁 시도였다. 렌-마이드너모델의 한계를 보완하는 대안적 정책으로 제시된 임노동기금안은 그러나 자본의 협력을 이끌 수 있는 계급타협적 유인이 포함되어 있지 않음으로 인해 자본의 집단적 저항으로 이어졌고, 자본 조직이 제도 이탈을 결정하는 계기가 되었다. 두번째 시기는 제도 이탈이 시작된 시기이다. 1980년대부터 노동시장조직이 계급타협적 제도의 제한에서 벗어나 이탈하는 현상이 본격화되었다. 조직적 분화와 계급간 연합의 형성으로 나타난 자본과 노동 조직의 제도 이탈은 사민당의 완전고용 정책을 유지할 수 있는 능력을 약화시켰다. 1983년 엔지니어링 부문 노조와 사용자조직이 중앙협상에서 탈퇴해 독자적 협상을 진행했고, 1991년에는 사용자조직이 중앙의사결정위원회를 탈퇴했다. 1980년대초 집권한 사민당이 대안으로 제시한 “제3의 길(tradje vägen)”은 여전히 완전고용을 목표로 내세우고 있었으나 노동시장내 제도 변화와 노동과 자본의 제도이탈로 인해 효과를 거두지 못했다. 오히려 금융통제완화 조치로 인해 자본의 해외이탈을 증가시키는 결과를 낳았다. 세번째 시기는 정권교체와 완전고용정책의 전환이 본격화된 시기이다. 제도내적 변화와 이탈이 제도 개혁으로 전환된 것은 1991∼1994년과 2006∼2010년, 2010년부터 현재에 이르는 중도우파연합 정부 시기에 이르러서였다. 중도우파연합은 사민당 정부시기에 형성된 대표적인 계급타협적 협의기구인 정부위원회를 1991년 폐지시켰고, 2008년 노동시장청을 개편했다. 2010년이후로는 노동시장프로그램의 개편이 진행중이다. 1950년대 이후 스웨덴 계급타협 제도변화와 완전고용 정책 전환 시기로 나누어 비교한 결과 이 논문은 제도개혁을 통한 본격적 제도 전환은 위한 매개 요인으로 정치적 조건의 변화-좌우 정당간 정책적 격차의 축소와 정권교체-를 제시한다. 임노동기금안 실패와 ‘제3의 길’ 도입 이후 좌-우 정치블럭의 정책적 간극이 줄어들어 정권 교체의 가능성이 증가했고 1990년대 이후 우파연합의 집권을 거쳐 2006년과 2010년 집권과 재집권을 통해 스웨덴의 노동시장 제도 개혁이 본격화될 수 있었다. 스웨덴의 계급타협 제도변화와 정책전환과정의 분석 결과와 의미를 정리하자면 다음과 같다. 첫째, 정책전환과 구체적 형태의 정책변화가 반드시 동시에 일어나지는 않았다. 정책전환은 보다 점진적 형태로 진행되었다. 그리고 정책의 속성이 제도에 의존적인지 정부 주도적인지에 따라 제도내 변화가 정책에 미치는 영향력이 상이하게 나타났다. 이 논문에서 완전고용 정책의 주요 정책적 수단인 소득정책과 노동시장정책은 정책 변화 시기가 상이하게 나타난다. 노동시장 제도내 계급타협에 보다 의존적이며 사민당 정부와 노동조합의 이해의 접합이 보다 필요했던 소득정책의 경우, 제도내에서 점진적으로 진행된 변화와 단체교섭의 탈집중화의 영향으로 유효성이 상실되었다. 이것은 사민당 정부가 정책 중심을 완전고용에서 물가안정으로 이동시키는 원인이 되었다. 그러나 정부 주도적으로 제도화되었던 노동시장 정책의 경우 훨씬 늦게 변화했다. 1991년 집권한 중도우파연합은 “체제전환(systemskifte)”을 내세운 탈규제와 자유화 조치를 단행했으나 적극적 노동시장정책과 고용훈련프로그램은 유지했다. 적극적 노동시장정책은 국제 경제변동과 국내 노동시장에서의 변화에 대한 제도적 방어가 강한 정책 영역이었으며 정부가 사회의 비난에 노출되기 쉬운 분야였다. 그러나 2006년 집권기를 거쳐 2010년 재집권하면서 고용훈련프로그램을 비롯한 노동시장제도의 개혁이 추진되고 있다. 둘째, 점진적 제도변화가 단절적 제도전환으로 이행되는 데에는 정치적 조건이 필요하다는 것이다. 노동시장정책의 경우 실업자들의 제도 대체적 행위가 증가하고 제도 유지비용이 증가함에도 불구하고 유지될 수 있었던 것은 좌-우 정치 블럭이 정책변화가 가져올 정치적 결과를 두려워했기 때문이다. 결국 점진적 제도변화가 제도 개혁으로 전환되는 매개 요인은 1990년대이후 진행된 정치적 조건의 변화였다. 2000년대초 중도우파연합의 집권과 재집권은 노동시장정책의 수정과 노동시장 제도 개혁을 가져올 수 있는 중요한 요인이 되었다.