북한 중앙행정기관 개혁 원인과 특징 연구

Abstract

모든 형태의 국가는 다양한 유형의 행정제도를 통해 그 기능을 수행한다. 따라서 행정제도는 국가 기능의 외면을 나타내 주는 척도로써 특정 체제를 연구하는데 중요한 기재로 자리 잡게 되었고, 사회과학 연구의 분과학문으로서 연구의 가치를 인정받게 되었다. 하지만 북한연구에 있어 행정제도는 그동안 주목받지 못했다. 선행된 기존 연구들의 경우도 북한 행정제도에 대한 복합적인 요소 간 상호 연관성은 고려되지 않은 채 협의의 수준에서 분석이 이루어졌고, 정치, 경제, 행위자 중심의 해석이 일반화되어 북한 행정제도를 과학적ㆍ종합적으로 이해하는데 소홀하였다. 본 연구는 북한 행정제도의 변화과정과 원인, 그 특징의 유기적 결합체계를 종합적으로 이해하고, 무엇보다 북한 행정연구에서 등한시 되어왔던 행정학 이론을 적용하여 과학적으로 분석한다는데 1차적 목적이 있다. 그리고 이 같은 분석을 토대로 북한의 국정 전반에 관한 이해를 돕는다는데 부차적 목적을 둔다. 연구를 위해 행정체제의 구조적 골격을 구성하는 중앙행정기관을 대상으로 '기구개혁'측면에서 행정개혁 내용을 역사적으로 추이분석하고, 북한 행정개혁의 원인을 '역사적 신제도주의'관점에서 살펴보았다. 이는 북한 행정 현상에 대한 정확한 인식을 가능하게 하고, 북한 행정의 종합적, 실증적, 이론적 연구를 심화시켜 줄 귀중한 토대가 된다는 점에서 연구 의의가 있다 하겠다. 먼저 1948년 1차 내각부터 1998년 10차 내각까지 기관 수, 기관 기능 변화 측면에서 개혁 내용을 살펴보았다. 북한 중앙행정기관의 수는 지속적으로 확대되고 이와 비례하여 기관 개편은 신설, 분화 중심으로 진행되었다. 생산기능에 국가 활동이 집중되었고, 이는 2,3차 산업 중심으로 확대되는 경로의존적 특징을 보였다. 단, 1972년 5차 내각과 1998년 10차 내각에서 생산기능을 담당하는 기관을 중심으로 수가 급감하고, 기관 폐지ㆍ통합 중심의 개편이 나타나는 결정적 분기점이 나타났다. 그렇다면 이 같은 변화가 발생하게 된 원인은 무엇인가? '역사적 신제도주의'관점에서 구조적 (정치, 대외관계, 경제, 사회적 측면), 제도적(제도화된 이념, 헌법), 행정 행위자적 측면에서 원인을 분석하였다. 그리고 이 같은 분석에 앞서 결정적 분기점과 함께 북한의 헌법개정, 중앙행정기관의 명칭과 권한 변화, 후계자 선정 시기 등과 때를 같이해 1차 내각부터 5차 내각개혁까지를 '1차 개혁기'로, 5차 내각개혁 직후부터 10차 내각개혁까지를 '2차 개혁기'로 시기를 구분하였다. 원인 분석의 결과 '1차 개혁기'는 소련과 중국의 적극적 지원으로 정치, 경제, 사회적으로 안정된 기반을 구축한 북한이 새로운 경제계획과 전략을 수립해 나가기 위해 행정기관을 신설ㆍ분화해 나가면서 정부규모가 증가되고, 생산기능에 정부 역할이 집중되었다. 1960년대 들어 중ㆍ소 갈등이 심화되면서 대외원조가 감소하고, 경제계획이 잇따라 실패 하면서 구조적으로 발전의 정체기를 맞게 되지만 북한 행정개혁은 경로의존적으로 기관 신설을 통한 정부 규모를 확대하고, 중공업 중심의 생산기능에 정부 역량을 계속해서 집중하게 된다. 그러다가 1972년 내각을 폐지하고 정무원을 신설하면서 정부 규모를 대폭 축소하는 큰 폭의 행정개혁을 단행하게 된다. 북한은 비대해진 행정 구조를 규모 있게 재정비 하고 낙후된 경공업의 균형발전이 목적이라 주장하지만, 행정개혁의 내용을 분석해 보면 5차 내각 개혁은 정치적으로 김일성의 유일지도체계를 확립하고 김정일의 후계체제 구축을 위한 개혁이라 할 수 있다. 다음으로 '2차 개혁기'이다. '2차 개혁기'는 '1차 개혁기'와 기관수, 기능변화 면에서 유사하다. 하지만 구조적으로 '1차 개혁기'와는 많은 차이가 있었는데 정치, 경제적으로 안정적이었던 '1차 개혁기'에 비해 '2차 개혁기'는 중ㆍ소 갈등과 데땅뜨로 국제적 고립이 심화되었고 이는 대외무역 악화와 원조 감소로 이어져 경제적으로 문제가 축적되기 시작했다. 경제계획이 실패를 거듭하면서 사회적으로 인민들의 불만이 고조되기 시작했고, 1970년대 경제성장 지체를 겪던 북한은 90년대 접어들어 위기 수준의 경제난을 겪게 된다. 그리고 타사회주의 국가의 체제 전환으로 국가 정당성마저 위협받게 되었고 이러한 상황에서 1994년 김일성이 사망함으로써 외부에서는 북한 붕괴론이 대두되었다. 이 같은 총체적 위기 상황 하에서 북한 당국은 위기 타개를 위해 새로운 사업을 추진해야만 했고, 점차 행정 규모는 효율적 행정제도를 구성할 수 없을 만큼 무한대로 확장되어만 갔다. 북한은 비대해진 행정규모를 축소함으로써 정책 수립과 집행상의 연계를 탄탄히 하고 업무의 효율을 높이고 행정 권한의 강화를 주장하며 1998년 10차 개혁을 단행한다. 하지만 실질적인 목적은 정치적으로 체제 유지를 위해 당과 군의 역량을 강화하는데 있었다. '내각 책임제' 명목 아래 당사업과 행정경제 사업을 철저히 분리하고, 내각에게 경제문제 책임을 떠넘기려는 전략적 행정개혁인 것이다. 연구 결과 북한의 행정개혁 특징은 다음과 같다. 첫째, 정부 규모면에서 북한 중앙행정기관은 사회주의체제 특성상 계속 확대ㆍ팽창되는 경로의존성을 보인다. 그리고 행정개혁은 다양한 요인들이 상호연관성을 가지며 종합적으로 작용해서 이루어지는데 북한의 경우에 결정적 분기점은 정치적 요소가 강한 시기에 나타난다. 특히 북한의 중앙행정기관 명칭 변경은 정치적 요소가 강한 시기에 단행되며 이때 중앙행정기관 권한은 감소한다. 둘째, 정부구조 측면에서 북한의 행정구조는 여전히 정치나 경제 등의 구조적 변화 영향으로 빈번한 개편을 단행한다. 이는 행정의 독자성이나 자율성이 요원한 상태이며 체계적인 행정구조가 수립되지 않았음을 보여준다. 셋째, 정부 역할 측면이다. 북한은 2,3차 산업 중심의 경제기능 수행에 국가 활동을 집중하고 있으며 경제기능은 곧 정부 규모 변화에 영향을 미치게 된다. 그리고 생산기능은 통치기능, 통합기능, 집행기능과 달리 그 변화가 가장 빈번하게 나타나며 기능 간 격차가 여전히 좁혀 지지 않으면서 중앙계획적 경제체제 특징을 보여준다. 종합해 보면, 북한은 여전히 불안정하고 전문화되지 못한 행정제도를 형성하고 있으며, 상호연관성을 가지는 다양한 요인들 중에서도 정치적 요인에 많은 영향을 받고 있다. 북한의 행정개혁은 행정행위자인 김일성과 김정일이 구조적 환경 변화 속에서 제도화된 이념을 수정하고 헌법을 개정하여 그 당위성을 인정받은 후 이들의 이익과 목적을 달성하는 순서로 진행되었다.;All kinds of nations perform their functions through various types of administration system. In this regard, the administration system works as an important mechanism for studying a specific country as barometer of showing the functions of nation and the value of studying administration system was also recognized as one discipline of social science. However, the administration system did not receive proper attention in North Korea studies. This study aims to understand the cause and process of change of administration system of North Korea, comprehensively understand the organic combination system of such features and more than anything else, apply and scientifically analyze the theory of administration while neglected in studying of administration system of North Korea. For the purpose of this study, the contents of administrative reform were historically analyzed from the aspect of ‘organization reform”, targeting the central administrative bodies that form the structural framework of administration system. Cause of administrative reform was examined from the viewpoint of “Historical New Institutionalism”. It may serve as an important foundation to enable accurate recognition of administration status in North Korea and to deepen comprehensive, practical and theoretical study of administration system of North Korea. First of all, with regard to the change in function and number of central administrative bodies from the 1st administration in 1948 to 10th administration in 1998, the number of central administrative bodies continued to expand, while the reorganization was carried out focusing on new creation and specialization. National activities have focused on production functions, which showed ‘path dependency' feature that was further expanded centering around second and third industry sector. However, under the 5th administration in 1972 and 10th administration in 1998, the number of organization taking charge of production rapidly decreased and reorganization was mainly abolition or integration of organizations; ‘decisive conjunctures’ appeared. If so, why such change occurred? By dividing the period from the 1st administration to 5th administration as the 1st reform period and the period after reform of 5th administration to the reform of 10th administration as the 2nd reform period, I examined and analyzed the cause from the structural aspect (politics, foreign relations, economy, society); institutional aspect (institutionalized ideology and constitutions) and aspects of administration players in historical new institutionalism. Following are results of analysis: 'The 1st reform period' was the period when North Korea began to establish new economy plans and strategies based on foundations stabilized politically, economically and socially under the active support of China and Soviet Union so that they increased the size of government while creating and specializing administrative bodies and focused role of government on production functions. In 1960’s, with deep conflict between China and Soviet Union, foreign aids decreased and economy plans failed one after another. North Korea faced the depression period in terms of development, but the administrative reform of North Korea was carried out with expansion of government size through path-dependent creation of organizations and continued to focus the capacity of government on production function focusing on heavy industry. And in 1972, with abolition of administration and creation of Administration Council, North Korea drastically reduced the size of government with reshuffle of government. While North Korea insisted that the purpose of that reform was rearrangement of big administration structure into proper one and balanced development of light industry that fell behind, the analysis of contents of administrative reform reveals that it was the reform for establishing one man leadership system of Kim Il Seong politically as well as succession system of Kim Jeong Oil. Next is “The 2nd Reform Period”. “The 2nd reform period” is similar to the 1st reform period in terms of changes of function and number of institutions. In terms of structure, however, it drastically differs from the 1st reform period in that the 2nd reform period witnessed the deepening of international isolation due to conflict between China and Soviet Union and d tente, worsening of foreign trade and decrease of aids had resulted in accumulation of economic problems compared to the 1st reform period when North Korea was politically and economically stable. Socially, the complaints of people began to get louder and North Korea had suffered from delay in economic growth in 1970 and ended up suffering from crisis-level economic difficulties in 1990’s. And national legitimacy was threatened due to system conversion of other socialist states. Under this situation, death of Kim Il Seong in 1994 prompted the theory suggesting the collapse of North Korea. Under such crisis, North Korea should promote new projects as a new turn of crisis and the size of its administration system expanded further without limit. North Korea drastically carried out its 10th reform, suggesting reinforcement of the connection between establishment and execution of policy through reduction of ever-increasing size of administration system. However, actual purpose was to reinforce the capacity of military and communist party for maintenance of system politically. It was a strategic administrative reform that tried to transfer the responsibility of economic problem into administration under the name of 'parliamentary cabinet system’ As a result of study, features of administrative reform of North Korea can be summarized as follows: First, in terms of size of government, central administrative bodies of North Korea showed path dependency of expanding and swelling continuously due to feature of socialist system. Administrative reform occurs with various correlated factors working in combination and decisive conjecture appeared at the period with strong political factors in North Korea. In particular, the name of central administrative bodies was changed at the period when political factors worked strongly and at this time the authority of central administrative bodies decreased. Second, in terms of government structure, administrative structure of North Korea still frequently changes subject to change in structures such as politics and economy, which demonstrates that independence or autonomy of administration is still required and systematic administrative structure has not been established yet. Third, in terms of role of government, North Korea has focused national activities on execution of economic functions centering around 2nd and 3rd industries and economic function actually affects the change in size of government. Production function changes most frequently different from the function of ruling, integration and execution, and gap between such functions is not still narrowed, showing the features of central planning-based economic system. In conclusion, North Korea still has unstable and unspecialized administration system and is affected much by political factors among various factors with correlations. Administrative reform of North Korea was carried out by modification of institutionalized ideology by Kim Il Seong and Kim Jeong Il under the structural changes in environment, followed by revision of constitution for recognition of its necessity, and then by accomplishment of their interests and goals.