한국사립유치원의 변천과정

Abstract

The purpose is to examine the development history of private kindergartens in Korea from 1980 (referred to the 5th Republic Government) to 2008 (referred to the Participation Government) and to suggest their present problems and direction to go based on the examination. According to this, some specific matters are followed: 1. How big did the size of private kindergartens in Korea become from 1980 to 2008? 2. How were their systems changed? 3. What changes were there in their administrative, financial terms? 4. What matters do persons concerned or experts in Korean private kindergartens tell? The subjects of this study were experts and persons concerned in Korean private kindergartens who can testimony their history since 1980. The subjects were selected as persons who are familiar with the development process of private kindergartens since 1980 in their Lawivity fields. The subject group was composed of the officials in the Ministry of Education, the junior supervisors, the experts in early childhood education directly/indirectly related to governmental policies or relevant institutions, teachers in private kindergartens and relevant others. For secure the most suitable subjects, following process was carried out: First of all, researcher(s) called some related persons such as the officials in the Ministry of Education, junior supervisors, professors, former/present executives in Korean Private Kindergarten Association, former/present teachers in private kindergartens, chief teachers, directors. After examining this study's tile, purpose and short summary, the researcher(s) collected their opinions and selected the first(1st) subjects. And the researcher(s) picked out the second(2nd) subjects from the candidates list recommended by the 1st selected ones except the duplicated persons. To recognize the selected persons' objectivity and importance, the researcher listened to the experts or persons concerned in private kindergartens, and set 20 of all the candidates as final subject of this study. After that, researcher(s) collected supplementary data through the direct visiting, questioning, counselling and calling for the supplement questioning after the visit. To study the relevant literature, this study analyzed 14 papers of 3 theses and 11 papers related to the private kindergarten, relevant record of National Assembly, the articles of Korean Educational Paper, the Korean Educational Yearbook, educational statistical data and unpublished data of the Ministry of Education, the data in KEDI(Korean Educational Development Institution), Korean Children Raising Association, SETI(Seoul Educational Training Institution), Korean Private Kindergarten Association, and various publications & reports. The process of this study was carried out according to the following 4 steps: First step was to recognize present problems. And next step was to establish a model after collecting some literature about private kindergarten in Korea. The third(3rd) step was to establish the target of literature. Final step was to counsel some experts and concerned persons and to analyze their opinions. The present problems suggested by the experts and concerned persons are summarized as follows. First, the teaching-personnel expenses in the private kindergarten must be expanded. Second, Whole changes and supplements in 'The Early Childhood Educational Law' are necessary. Third, as small kindergartens are difficult in their running but large ones increase their sizes, the polarization of private kindergartens must be solved. Fourth, the normalization of the educational curriculum in private kindergartens must be achieved. Fifth, the conflict relation between national kindergartens and public ones must be solved. Sixth, the differentiation system of the early childhood education and raising children is a task to be overcome. The result of this study is as follows: First of all, this study got following results by analyzing the changes of education size in private kindergartens. After first established on the basis of the Early Childhood Educational Development Comprehensive Plan in 1982(during the 5th Republic Government), the private kindergarten filed quantitatively expanded showing a big increase rate of 4.5 times, 9.3 times respectively in the number of kindergartens, classes from 1980s to 2007. Especially, in the seven years from 1980 to 1987, their explosive, quantitative growth became a very important turning point that private kindergarten education was changed the special education for small numbers of young children into the comprehensive one for many youngs. Such explosive growth can't be found before and since the period. Also, high entrance rate of private kindergartens at that time provided the driving force to request the systemic, administrative and financial support such as the becoming public of early childhood education, the providing free education under 6 year-old children and the financial support to all-day classes in kindergartens, teaching-personnel expenses to the nation. Second, there are results analyzing the systemic changes in private kindergartens as follows. In the period of the 5th Republic Government, establishing the relevant laws like the 'Childhood Education Development Comprehensive Plan' and 'The Childhood Educational Development Law' set the system to develop private kindergarten quantitatively, qualitatively. Also it had the meaning the first national interference. The systemic change in the period of the 6th Republic Government also brought the quantitative expansion of private kindergartens, which was resulted from the transforming 979 public kindergartens into private ones. The transformation was possible because of moving the department responsible to supervise 1647 public kindergartens among 1962 members of Saemaeul Kindergartens into the Ministry of Education. In the amended educational laws, the legal foundation for under 4 year-old children to enter private kindergartens was set. In the same year, the amendment of 'The Early Childhood Educational Development Law' created the cost support article, the first legal article to specify financial support to private kindergartens. In the period of 1993~1998(referred to Cultural People's Government), 'The Teacher Qualification Certification Law' was amended. As the result of that amendment, substantial under-qualified persons, 77% of all the principals of the private kindergartens legally acquired the principal certification license. In 1995, the amendment of 'The Education Law' created the system for 6 year-old children to enter the elementary school, but its real effect was insignificant. In the period of People's Government, the systems related to private kindergartens like the general amendment of 'The Early Children Educational Development Law' and free education for 6 year-old children were relevant to social atmosphere at that time hit by the foreign currency crisis of IMF 1997. Therefore, People's Government naturally researched the way to reduce the kindergarten cost of parents with children, leading to make the public education of early childhood as an important public issue. In 2000, ‘The 2001 Early Childhood Education Comprehensive Plan' was set, and the free education opportunity of 6 year-old children, governmental real support increased by providing the kindergartens to direct/indirect financial support related the terms of the all-day class, the children's tuition fee in low-income home, the facility expansion, the environmental improvement. In the period of Participation Government, 'The Early Childhood Education Law' and relevant articles were revised. Contrary that original law had formed through the government's suggestion, revised one was established via the congressman's suggestion after 7-year conflict with relevant interest groups including raising institutions, academic institutions during its establishment process. However, because there were spent so much time and energy during the establishment process, the practical contents of the law didn't enough reviewed by relevant experts, resulting in the very loose law with the necessity of much remedy. Therefore whole amendment and supplement of the existing law must be done as soon as possible. Third, the results analyzing the administrative, financial changes as follows. Under the 5th Republic Government, the department of Early Childhood Education in the Ministry of Culture & Education was created in 1983. That proved that the government recognized the early childhood education as an independent educational field in the Ministry of Culture & Education as well as elementary & secondary educations. Practical administrative support was focused the quantitative growth expanding private kindergartens as its primary goal. For this goal, the government easily corrected the establish requirement standard of private kindergarten, and gave the licence to under-qualified teachers temporarily. As the result of such actions, the quality of private kindergarten regressed. In this period, the budget for the educational development for early children was created and private kindergartens were started to get indirect support like teacher training, the development & distribution of textbooks, learning materials, and prize. The 6th Republic Government tried to develop the quality of private kindergartens rather than their expansion. Additionally, to get out of the shade of former cabinet(5th Republic Government), this government remained 'New Generation Raising Association' into 'Korean Children Raising Association', and merged the Model Kindergarten and the Voluntary Scholar System, renewed it as the Region-Centered Kindergarten, but the practical contents of the former and the latter were similar. Financial support level in this period was very slight. Cultural People's Government provided more administrative support for the quality development of private kindergartens than the 6th Republic Government. There were much administrative guides and supervision including the becoming public of early childhood education, the normalizing of the educational curriculum, the operating all-day class and the class for 3 year-old children in private kindergarten. Also, other actions were the completing the work moving the management of Saemaeul kindergartens into the Ministry of Education, the expanding principals' abroad training thanks to easing off the recommend standard for principal license, the repairing the poor facility having 1-2 classes, the delivering tips treatment of children' class life record, the examining the revenue & expense sheet throughly, the strengthening the support system of the Scholar Association, the through supervising the report of the teachers' appointment for the secure of teacher's status, the active encouraging to participate the pension and medical insurance. The characteristics of People's Government was other administrative support like the expansion the system providing the tuition for low-income hone, the free education for 6 year-old children, the expansion of all-day class in kindergartens, the guidance of saving and correcting basic life habits to overcome economic difficulties. All the actions reflected the social atmosphere caused from the foreign currency crisis of 1997. The most significant achievement in this period was the financial support to the private kindergarten field. In 1999, total 5.6 billion(5,600,000,000) won of kindergarten tuition for low-income home children was provided, and in 2000, the Ministry of Education assigned and provided the budget of 1.8 billion won for the purchase of textbooks & learning materials for the first time in the private kindergarten's history. In the period of Participation Government, the 'Early Childhood Education Implement Plan', which had accepted every year since the establishment of 'The Early Childhood Educational Development Law' in 1982, started not to be set since 2005, the time after the article relevant to 'Early Childhood Basic Establishment' had been omitted from 'The Early Childhood Education Law'. From 2005, private kindergarten started to get the environmental improvement subsidy for all-day class, and it can be considered as a representative, financial case to become a big help for operating private kindergartens. In this period, the financial support to private kindergarten was consisted of the free education support for low-income home children and for 6 year-old children as the extension of People's Government's educational policy. Through the discussion and conclusion, this study tries to recommend as follows. First, the policies on private kindergartens during the period from the 5th Republic Government to Participation Government was decided according to the power and authority of each age. Therefore government's long, stable policies for private kindergartens must be implemented. Second, under the situation that private kindergartens face the danger of wither, teachers in the field must do their best to keep the private kindergarten grown for 100 years from the danger by occupying the responsibility and capacity as educators for early children and through efforts. Third, the childhood education until now focused on the educational contents and the quality improvement, but now is the time to suggest long policy vision for the childhood education & raising. Fourth, the central government must provide the systemic support for the department of Early Childhood Education & Administration responsible for the private kindergarten jobs to work with the sense of pride and duty. Fifth, the promotion about the essence of the early childhood education and its importance must be carried out to all people including corresponded parents with efficient methods.;본 연구는 1980년 제5공화국 시기부터 2008년 참여정부 시기까지의 한국사립유치원의 변천과정을 살펴보고 이를 토대로 한국사립유치원의 당면과제와 발전방향을 제시하는데 그 목적이 있다. 이에 따른 구체적인 연구문제는 다음과 같다. 1. 1980년부터 2008년까지 한국사립유치원의 교육규모의 변화는 어떠한가? 2. 한국사립유치원의 제도적 변화는 어떠한가? 3. 한국사립유치원의 행·재정적 변화는 어떠한가? 4. 한국사립유치원 관계자 및 전문가가 제시하는 사립유치원의 당면과제는 무엇인가? 연구대상은 1980년 이후 사립유치원의 역사에 대해 증언해 줄 전문가 및 관계자다. 선정 대상자들은 1980년 이후 사립유치원의 발전과정을 본인의 분야에서 가장 잘 알고 있는 이들로 선정하였다. 교육부 관계자, 장학사, 유아교육이나 유치원 관련 정부정책 및 유관단체와 직·간접적으로 관계가 있는 유아교육 전문가, 사립유치원에 재직했던 교원 및 기타 사립유치원과 관계가 있는 이들로 구성하였다. 1980년 이후 한국사립유치원의 변천과정에 대하여 증언해 줄 수 있는 대상자를 선정하기 위하여 교육부 관계자, 장학사, 교수, 전·현직 사립유치원연합회 임원, 전·현직 사립유치원 교사, 원감, 원장 등 한국사립유치원과 관계가 있는 분들에게 먼저 전화로 논문 제목과 연구 내용을 전달하고 연구 대상자 선정에 대한 의견을 수렴하여 1차 대상자를 선정하였다. 1차로 섭외된 대상자에게 복수 추천을 받아 중복된 대상자를 제외한 나머지 명단에서 2차 대상자를 선정하였다. 선정된 대상자의 객관성과 중요성을 파악하기 위해 사립유치원 전문가 및 관계자의 의견을 수렴하여 최종 면담 대상자 20명을 선정한 후 직접 방문을 통한 질의와 면담 및 보충질의를 위해 전화 면담을 실시하였다. 문헌연구는 사립유치원과 관련된 학위논문 3편과 소논문 11편을 합한 논문 총14편, 사립유치원 관련 국회 회의록, 한국교육신문, 한국교육연감, 교육 관련 통계자료와 교육부 미출간 내부 자료, 한국교육개발원 자료, 한국어린이육영회 자료, 서울교육연수원 자료, 사립유치원연합회 자료, 각종 간행물 및 보고서를 수집하여 분석하였다. 연구절차는 문제인식 단계를 거쳐 사립유치원에 관한 문헌을 수집하여 연구모형을 설정하고 수집대상 문헌을 설정 및 수집하였다. 그리고 전문가와 관계자를 면담한 내용을 전사한 후 분석하였다. 사립유치원 전문가 및 관계자가 제안하는 사립유치원의 당면과제는 다음과 같다. 첫째, 사립유치원에 대한 교사 인건비 지원이 확대되어야 한다. 둘째, 유아교육법 전면개정 및 보완이 필요하다. 셋째, 영세한 유치원은 점점 유치원 운영이 어려워지고 대형유치원은 더 대형화되면서 사립유치원의 양극화 현상을 해결해야 한다. 넷째, 사립유치원 교육과정의 정상화가 이루어져야 한다. 다섯째, 사립유치원과 국공립유치원간의 대립관계를 해결해야 한다. 여섯째, 유아교육과 보육의 이원화 체제는 앞으로 극복해야 할 과제이다. 본 연구를 통하여 얻은 결과는 다음과 같다. 첫째, 사립유치원의 교육규모의 변화를 분석하여 다음과 같은 결과를 얻었다. 제5공화국의 유아교육진흥종합계획을 시초로 사립유치원은 1980년부터 2007년까지 사립유치원수와 학급수가 각각 4.5배와 9.3배의 큰 폭의 증가율을 나타내며 양적인 성장을 이루었다. 특히 제5공화국 시기인 1980년부터 1987년까지의 7년 동안 사립유치원은 우리나라 유아교육 역사상 유래를 찾아볼 수 없는 폭발적인 양적 성장을 이룩함으로써 사립유치원 교육이 소수의 유아가 받는 특수교육에서 다수의 유아가 교육받는 보편적인 교육으로 전환할 수 있는 아주 중요한 계기를 마련하였다. 또한 사립유치원의 높은 취원율은 사립유치원이 이후 유아교육의 공교육화, 만5세아 무상교육, 사립유치원 종일반 지원, 사립유치원 교사 인건비 지원 등의 국가의 제도적, 행·재정적 지원을 요구할 수 있는 원동력을 제공하였다. 둘째, 사립유치원의 제도적 변화를 분석하여 얻은 결과는 다음과 같다. 제5공화국 시기에 ‘유아교육진흥종합계획’과 ‘유아교육진흥법’ 제정을 통해 사립유치원의 양적·질적 발전을 가져올 수 있는 제도를 확립하였으며, 사립유치원에 대한 최초의 국가적 차원의 개입이라는 큰 의미가 있다. 제6공화국 시기의 사립유치원의 제도적 변화는 새마을유아원 1,962개원 중 1,647개원이 유치원으로 교육부에 이관되면서 그 중 979개원이 사립유치원으로 전환하여 사립유치원의 양적인 증가를 가져왔고, 1991년 교육법이 개정되면서 만3세아 사립유치원 취원의 법적인 근거를 마련하였으며, 1991년 유아교육진흥법 개정으로 사립유치원에 대한 경비보조규정 신설함으로써 사립유치원에 대한 재정적 지원을 구체적으로 명시하는 최초의 법적 조항을 갖게 되었다. 문민정부 시기는 교원자격검정령 개정으로 1993년 당시 사립유치원 원장의 77%인 무자격 원장의 상당수가 이 시기에 원장자격을 취득하였으며, 1995년 교육법 개정으로 1996년 3월 1일에 처음으로 만5세아 초등학교 조기취학제도가 실시되었으나 실제적인 큰 영향은 없었다. 국민의 정부 시기의 사립유치원과 관련된 제도인 유아교육진흥법 전문개정의 내용과 만5세아 무상교육은 1997년 IMF 외환위기라는 당시의 사회적 분위기와 무관하지 않았다. 학부모의 유치원 교육비를 덜어 줄 수 있는 방안을 자연스럽게 모색하게 되었으며 이는 유아교육의 공교육화라는 중요한 이슈를 공론화시키게 되었다. 2000년에 ‘2001 유아교육종합계획’이 수립되었으며 사립유치원은 만5세아 유치원 교육 무상지원 확대, 유치원 종일반 운영 지원, 저소득층 자녀 유치원 학비 지원, 유치원 시설 확충 및 교육환경 개선 등의 ‘2001 유아교육종합계획 기본방침을 통한 보다 많은 직·간접적인 재정 지원을 받게 됨으로써 사립유치원에 대한 실제적인 정부지원이 점차 늘어났다. 참여정부 시기에는 유아교육법 제정과 그로 인한 관계법령이 후속정비 되었다. 유아교육진흥법이 정부입법이었던 것과는 달리 유아교육법은 의원입법으로 제정되었으며, 제정과정에서 보육, 학원 등의 관련 이해단체들과의 갈등을 겪으면서 7년간의 산고 끝에 제정되었다. 그러나 유아교육법은 법 제정 과정에서 너무나 많은 시간과 에너지를 소비한 나머지 실제 유아교육법의 내용은 관련 전문가들의 충분한 검토과정 없이 제정되었기 때문에 보완해야할 부분이 많은 허술한 법이 만들어졌다. 따라서 유아교육법 전면개정 및 보완작업이 조속한 시일 내에 이루어져야 한다. 셋째, 사립유치원의 행·재정적 변화를 분석한 결과는 다음과 같다. 제5공화국 시기 1983년 문교부에 유아교육담당관실이 조직되었다. 이는 유아교육을 초·중등교육과 마찬가지로 문교부의 독립된 교육 분야로 인정했음을 입증하는 것이다. 실질적인 행정지원은 일차적인 목표인 사립유치원의 확대를 통한 양적인 성장 위주로 편성되었으며, 사립유치원 설립인가 조건을 완화하고 무자격교사를 한시적으로 유자격화하는 등 사립유치원의 질은 예전보다 후퇴하였다. 제5공화국 시기는 유아교육진흥을 위한 예산이 책정되었으며 사립유치원에게는 연수, 교재교구개발 및 보급, 포상 등의 간접적인 지원이 시작되었다. 제6공화국 시기는 사립유치원의 양적확대보다 질적인 향상을 위해 노력하였다. 또한 제5공화국의 그늘에서 벗어나기 위하여 새세대육영회를 한국어린이육영회로 개칭하고, 시범유치원과 자율장학제도를 합한 지역중심유치원을 명칭을 바꿔 운영하였으나 내용면에서는 크게 다르지 않았다. 이 시기의 사립유치원에 대한 재정적 지원은 매우 미미한 수준이었다. 문민정부 시기에는 제6공화국 시기보다 사립유치원의 질 향상을 위한 행정적 지원이 더 많이 이루어졌다. 유아교육의 공교육화, 유아교육과정의 정상화, 사립유치원 종일제 실시, 반3세반 운영, 새마을유아원의 교육부 이관 마무리, 원장자격인가 추천기준 완화로 원장연수기회를 확대, 1-2학급 규모의 열악한 사립유치원의 시설 개·보수, 유치원 생활기록부 취급요령 실시, 세입·세출 예산서의 철저한 검토, 장학협의 지원체제를 강화, 사립유치원 교원의 신분보장을 위한 교원 임면사항 보고 철저히 지도하고 연금과 의료보험가입의 적극 권장 등 사립유치원을 대상으로 수많은 행정적 지도·감독이 실시되었다. 국민의 정부 시기는 1997년 외환위기로 인한 사회분위기를 반영한 저소득층 학비지원 확대, 만5세아 무상교육, 종일반 운영의 확대, 경제난 극복을 위한 근검절약 및 기본생활습관 지도 등과 같은 행정적 지원을 특징으로 볼 수 있다. 이 시기에 있었던 가장 두드러진 업적은 사립유치원에 대한 재정적 지원이다. 1999년 저소득층 자녀에 대한 유치원 학비지원 총56억이 이루어졌으며, 2000년 사립유치원 역사상 처음으로 교육부 예산에 사립유치원 교재·교구 지원비 18억을 지원하였다. 참여정부 시기에는 1982년 유아교육진흥법 제정 이후 매해 수립되었던 ‘유아교육 시행계획’은 ‘유아교육기본수립’ 관련 법조항이 유아교육법에 누락되면서 2005년 이후부터 수립되지 않았다. 사립유치원의 경우 종일반 환경개선비를 2005년부터 지원받기 시작하여 사립유치원 운영에 아주 큰 도움을 주었던 대표적인 재정적 지원 사례로 볼 수 있다. 이 시기의 재정적 지원으로는 국민의 정부 이후 사립유치원은 저소득층 자녀 무상교육 지원과 만5세아 무상교육의 연장에서 이루어졌다. 본 연구의 논의 및 결론을 통하여 다음과 같이 제언하고자 한다. 첫째, 정권의 정치적 요인에 영향을 받지 않은 유아교육의 본질에 충실한 장기적이고도 일관성 있는 사립유치원 정책이 수립·시행되어야 한다. 둘째, 사립유치원이 공교육화 되어야 한다. 셋째, 유아교육과 보육의 현행 이원화 체제의 불합리한 부분을 정비하고, 유아교육과 보육간의 관계정립 또는 역할분담 방안을 연구해야 한다. 후속연구를 위하여 다음과 같이 제언하고자 한다. 첫째, 본 연구는 1980년 제5공화국 시기부터 2008년 참여정부 시기까지의 사립유치원 변천과정에 국한하여 연구하였기 때문에 1980년 이전 사립유치원 변천과정에 관한 연구가 이루어져야 한다 둘째, 유아교육법 개정 및 보완을 위한 유아교육법 분석과 바람직한 개정방안에 관한 연구가 조속히 이루어져야 한다.