공공부문에서의 민관파트너십(Public-Private Partnership : PPP)과 새로운 행정법 모델

Abstract

신자유주의 경제질서의 흐름과 세계화의 경향, 신공공관리론의 대두는 정부와 민간부문의 전통적인 이분법 구조에서 벗어나 규제개혁에 의한 사각지대를 메우고 대체법 질서를 연구하는 과제로 이동하게 하고 있다. 최근의 우리 행정법계에도 공공부문과 민간부문의 참여와 협력을 강조하는 새로운 협력적 거버넌스가 배경이 되는 민관파트너십(PPP)제도를 법ㆍ제도적으로 구현하는 새로운 행정법 모델을 정립하는데 적극적인 관심이 모아지고 있다. 본 논문은 민관파트너십(PPP)이 행정법 구도에 반영되기 위한 여러 가지 법과 제도들을 고찰해보는데 목적이 있으며, 이를 위해 크게 행정결정에의 국민참여제도와 민관협력에 의한 행정에 관한 법제도들로 나누어 검토하였다. 우리나라의 행정결정에서의 국민참여는 참여제도의 본격적인 등장을 예고하는 행정절차법의 제정 이전부터 청문, 공청회, 입법예고, 환경영향평가 등의 참여제도가 존재해 왔으나, 사회의 다원화 현상에 따른 갈등사회로의 변화는 기존의 국민참여제도의 한계를 넘는 새로운 행정법상 참여제도로의 발전을 가속화시켰다. 과거의 제한적인 국민참여의 기회를 넓히기 위해 시민배심제도, 국민감사청구제도, 정부위원회제도 뿐만 아니라 지방자치 구현을 위한 주민참여제도 등을 마련하는 진전을 보여줌으로써 국민들로 하여금 민관파트너십(PPP)을 통해서도 객체가 아닌 진정한 주체로서의 역할을 가능하게 하고 있다. 또한 우리 행정법이 민관 협력적 거버넌스의 구현과 민관 협력적 행정법으로 발전하기 위한 법제도들에 대해 고찰하였다. 작은정부, 규제완화, 사회의 자율적 규율의 존중을 통한 정부규제의 자제 등의 행정질서의 변화를 반영하는 정부업무의 민간위탁과 자율규제제도 등을 검토하고, 민관파트너십(PPP) 행정에 있어서 공공부문의 새로운 참여주체 및 협력주체인 NGO/NPO의 역할과 발전방안을 논의하였다. 신공공관리론 등에 의해 재정의 합리화, 행정의 민주화, 업무의 전문화 및 민간부문의 활성화를 기할 수 있다는 점에서 민간위탁이 매우 중요한 행정작용으로 등장하게 되었고 이는 민관파트너십(PPP)제도와도 매우 유사한 구조적 특성을 공유한다. 우리나라에서는 민간위탁에 대한 관련법제로서「정부조직법」제6조 및 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」을 기본법령으로 하여 민간위탁계약에 관한 개별법령들을 마련하고 있으나, 민간위탁제도의 표준화와 절차적 규율에 대한 논의가 미흡하다는 점은 민간파트너십 거버넌스에도 공통적인 과제가 될 것이다. 또한 규제개혁 과정에서 정부규제의 완화에 따른 보완적 처방으로 가장 많이 논의된 것 중 하나가 자율규제제도의 도입이다. 우리나라에서도 규제개혁과정에서 규제와 시장의 관계를 도외시한 채 정부규제의 대안적 측면에서만 자율규제의 효용성에 접근하는 성급한 시각도 많았으나, 효율적인 자율규제 모델을 위해서는 정부규제와의 협력적인 규제환경이 배경이 되어 정부입법에 의해 자율규제가 보완되고 자율규제의 절차적 공정성과 책임성이 보장될 수 있는 제도적 접근과 법적 틀이 마련되어야 할 것이다. 무엇보다도 NGO/NPO의 활동은 국가의사결정에서의 참여의 수준을 넘어 사회변화의 환류메커니즘의 중심축을 형성함으로써 민관파트너십(PPP)의 새로운 담당자로서의 역할까지 진화하고 있다. 따라서 NGO/NPO의 자체 재정능력을 강화시키고, 공익에 대한 책임성과 공정성을 확보하기 위한 노력들을 전제로 이들을 지원할 수 있는 제도적 장치를 마련해 나가야 할 것이다. 우리나라에서도 이미 다양한 분야에서 민관파트너십(PPP)이 추진되고 있으나, 그에 대한 법적규율이 매우 지체되어 있는 상태이다. 따라서 국내의 행정법적 이론구조에서 민관파트너십제도의 위치설정 및 그 한계 등에 대한 고민을 바탕으로 관련되는 법과 제도들을 검토하고 발전시킴으로써 민관파트너십(PPP) 거버넌스에 대한 새로운 행정법 모델 정립에 관한 연구가 진전되기를 기대한다.;The influence of Neo-liberalism, Globalization and New Public Management (NPM) has brought about studies on the new legal system through regulatory reforms. These days, the academics of domestic Administrative Law are also discussing the new administrative law model embodying the Public-Private Partnership (PPP) regime, which is based on the new cooperative governance. This thesis aims to consider many existing laws and systems, in order to reflect Public-Private Partnership (PPP) on the administrative law. For that purpose, this paper focuses on the national participatory systems on the administrative decisions and the cooperative administrative systems. Participatory systems on the administrative decisions existed before the establishment of Administrative Procedure Act (APA). However, the change of the social atmosphere has generated the needs for the new participatory systems, to overcome the limitations of existing participatory systems. Not only the Citizen jury and administrative committee, but also providing the participatory systems of residents for the local self-government expands the restricted participating opportunities in the past and enables private actors to play significant roles in Public-Private Partnership (PPP). In addition, this thesis analyzes the laws and systems, which enables Public-Private Partnership governance and cooperative administrative law. It also examines the contracting-out and the self-regulation which reflect governmental systematic transformation into the small government, regulatory reforms. Furthermore, the paper discusses NGO/NPO as public service providers and they are considered as the best institutions for Public-Private Partnership (PPP). "Contracting-out" is very important administration activity in that it rationalizes the economy, democratizes the administration, specializes in the tasks, and vitalizes the private sector, which shares similar structures with Public-Private Partnership (PPP). In Korea, several rules as for constructing-out were provided. However, it would require further discussions on a standardization and procedural regulations. Also, "Self-regulation" is known as a supplement for the government regulations. Although there were impatient viewpoints only merits of self-regulation, there is a need to take the institutional approaches and the legal framework that can secure the government regulations with fairness and responsibility. Although Public-Private Partnership (PPP) has already been applied in diverse sectors in Korea, legislation for that has been delayed to meet the new administration. Accordingly, with the careful introduction of NPM, the values of public law including participatory democracy, rule of law, and voluntary participations would be used in developing new administrative law model and more studies on Public-Private Partnership (PPP) governance should be done.