투레벨 게임으로 본 한국의 쌀시장개방협상

Abstract

냉전의 종식과 더불어 국제정치경제질서는 세계화와 민주화의 과정을 거치면서 새로운 시대로 진입하게 되었다. 이 같은 변화는 외교의 정치화를 가져오게 되었고, 그 사안이 경제 문제와 같이 이해관계가 첨예하게 대립할수록 그러한 경향이 더욱 심화되었다. 한국도 예외는 아니어서, 기존의 권위주의체제가 민주화의 물결에 의해 와해되면서 국제협상과 그 정책결정과정에 대한 국내행위자의 관심이 높아졌다. 특히 6·29선언을 기점으로 한국 내의 사회세력들은 국제협상과정에 대한 침투성이 강화되었다. 이에 따라 정책결정자들은 국제협상을 함에 있어 국내적인 변수를 반드시 고려해야만 했다. 그러나 기존의 국제협상 및 정책결정과정에 관한 연구들은 국내적인 요소는 무시하거나, 심지어 고려대상에서 제외시키기 일쑤였다. 본 연구의 사례인 우루과이라운드에서의 쌀시장개방협상은 더 이상 국내변수를 무시한 채, 국제협상과정 및 결과를 설명할 수 없음을 잘 보여준 대표적인 연구사례이다. 1986년 9월 25일 푼타델에스테 선언으로 시작하여 1994년 4월 15일 마라케시 최종의정서에 서명하기까지 7년여의 긴 협상과정에서 한국의 정책결정자들은 국내외적 압력의 틈바구니 속에서 협상을 전개해야만 했고, 때로는 격렬하게 상충되는 이해관계 속에서 정책결정을 해야 하는 심각한 딜레마 상황에 빠졌다. 이에 본 연구는 우루과이라운드의 쌀시장개방협상에 있어 딜레마 상황에 처했던 한국의 정책결정자들이 강한 외부 압력과 내부 압력 사이에서 이것들을 어떻게 융화·조정해서 협상을 진행시켜 나가고 정책결정을 하게 되는지를 살펴보고자 했다. 이를 위해 본 연구에서는 국제협상에 있어 국제적 영향요인과 국내적 영향요인을 비교적 동등하게 다루면서 이를 단순나열이 아닌 유기적 관점에서 연계를 시도한 퍼트남의 '투레벨 게임'을 이론적 틀로 원용하여 고찰하였다. 우루과이라운드 쌀시장개방을 둘러싼 한국의 협상환경은 크게 국제적 차원과 국내적 차원으로 나눌 수 있는데, 이것들은 각각 한국의 정책결정자의 정책결정과정에 기회이면서 동시에 제약이라는 양면적인 형태로 작동하였다. 우선 국제적인 차원을 살펴보면, 이는 다시 다자적 차원의 압력과 미국의 쌍무적 차원의 압력으로 나누어 질 수 있는데, 매우 강한 다자적 압력과 다소 약한 쌍무적 압력으로 요약될 수 있을 것이다. GATT와 우루과이라운드라는 기본적으로 다양한 의제와 많은 국가들이 참여하였기 때문에 이해관계가 복잡하게 얽혀 있어 협상방식에서 분야별 타결이 아닌 일괄타결방식을 채택함으로써, 예외없는 관세화를 반대하는 한국에 강력한 압력을 행사하게 된다. 한편 미국은 쌀시장이 이익집단과 의회의 의견이 대외정책결정에 잘 반영되는 다원적 구조를 지니고 있었지만, 오히려 미국 정부는 한국에 대한 강력한 제제를 요구하는 국내세력들의 요구를 자체 조정하는 모습을 보인다. 그러나 이런 미국의 태도는 GATT 내의 다자적 차원에서는 매우 강한 압력을 행사하는 이중성을 보이게 되는데, 이는 미국이 한국에 쌍무적이고 직접적인 압력을 행사해 한국을 자극시키기 보다는 다자적 차원을 통해 전방위적 압력을 가하기 위한 것이었다고 보여진다. 한편, 한국은 1987년을 기점으로 한 민주화 물결로 급성장한 사회세력의 매우 강력한 압박을 받게 된다. 우루과이라운드 쌀개방 협상에 있어서 주요 비준자집단인 농민단체와 이를 중심으로 형성된 개방반대연합은 협상기간 동안 협상 과정에 깊숙이 개입하고 쌀시장개방 반대의 입장을 국내외적으로 집요하게 표명함으로써 한국 정부에 압력을 행사한다. 이러한 국내외적 압력에 대응하여 한국의 정책결정자는 쌀시장개방협상에서 표면게임에서는 한국 내 사회세력의 강력한 반대를 빌미로 개방불가 방침을 밝히며 구체적인 입장 표명은 지연하는 정책적 지연을 고집하는 한편 이면게임에서는 협상정보접근의 우위를 이용해 협상정보를 선별적으로 공개하거나 차단하며 투레벨 게임에 임하였다. 그 결과, 쌀의 품목에 관한 한, 최소시장접근은 허용하되 10년간 관세화를 유예 받았으며, 10년차에 관세화 유예기간의 연장 여부를 재협상하도록 되었다. 이와 같은 한국의 협상결과는 최소시장 접근조차 강경하게 반대했던 농민들의 입장에서 보면 결코 만족스럽지 못한 상황이었으나 쌀에 관한 관세화 유예제도를 보장받음으로 다른 나라에 비해 유리한 조건을 확보한 것은 분명한 성과였다. 개도국에서 선진국으로 발돋움하고 있던 한국의 국제적 위치에도 불구하고, 쌀시장개방은 개도국의 지위를 인정받은 것이었다. 이러한 협상결과가 도출된 된 것은 국제적으로는 '쌀시장개방 절대 불가'를 고수하여 국제레짐에서 이탈할 수 없었고, 국내적으로는 민주화로 인해 급성장한 사회세력의 목소리를 무시할 수 없다는 한국 정책결정자의 인식이 작용하였기 때문이다. 이와 같은 쌀시장개방협상의 사례분석을 통해 볼 때, 기존 한국에서의 권위주의적 체제에 기반한 국제협상과 정책결정구조는 더 이상 유효하지 않음을 알 수 있다. 결론적으로 민주화와 세계화로 촉발된 국제정치경제환경의 변화 속에서 국제협상은 대외적으로는 협상대상국과 협력적인 타협점을 모색하는 동시에 국내적인 합의를 함께 구하는 작업이다. 즉 국제협상에 임하는 정책결정자는 협상과정에 있어서 국내외적인 영향을 복합적으로 받으며, 특히 국내 사회세력과의 관계를 결코 간과해서는 안 될 것이다.;The international political and economic order has approached a new era through globalization and democratization after the long-waited fall of the Cold War. In this kind of changes, diplomacy has been politicized and this tendency has been even more intensified as interest relations involved in it such as economic matters are contradicted acutely. Korea has been no exception in this tendency. The waves of democratization wiped away the old authoritarian system and resulted in increasing concern by domestic doers in international negotiations and their policy making processes. In particular, the Declaration on June 29 paved the way for the social powers of Korea to penetrate their voices into an international negotiation process. Korean policy makers, thus, couldn't just turn away from domestic variables in leading through an international negotiation. The old studies on international negotiations and policy making processes, however, ignored domestic variables altogether or even excluded them from the list of items to consider. The rice market opening negotiations at the Uruguay Round which was the case in this study is an example study case which proved that there is no explaining an international negotiation process and the results without considering domestic variables. The Round lasted from the Punta del Este Declaration on September 25, 1986 to the Marrakesh Final Protocol on April 15, 1994. In this long negotiation process of seven years, the Korean policy makers had to suffer from suffocation of internal and external pressure in leading through negotiations and fell into a serious dilemma of making a policy in hostly contradicting interest relationships. This study made an investigation about how Korea's policy makers reconciled and coordinated strong external and internal pressures in doing negotiations and making policies. And they were such in a dilemma through the rice market opening negotiations at the Uruguay Round. The 'Two-level Game' by Putnam was adopted as the theoretical frame which deals with international and domestic influencing factors relatively equally and tries to connect them from an organic aspect beyond a simple enumeration. The negotiation environment of Korea's surrounding the rice market opening at the Uruguay Round could be approached from two dimensions of international and domestic, which operated two-sidedly as a chance and a restriction in the Korean policy makers' policy making processes. First, a consideration was given to the international dimension. It could be divided into the multilateral and the U. S.'s bilateral pressure. Or it could be summarized as very strong multilateral pressure and as rather weak bilateral pressure. The GATT and the Uruguay Round chose the package settlement method over the one for each sector as too diverse agendas were presented and so many countries were involved in them, making the interest relations even more complicated. The package settlement system, after all, exercised great pressure on Korea which was opposing the traffication with no exception. Meanwhile, the U. S. rice market had a multilateral system in which interest groups and Congress could make their voices well heard and reflected in external policy makings. And it was the U. S. government that voluntarily coordinated the demands of the domestic powers which were insisting upon stronger disciplines on Korea. This attitude of America, however, revealed its dual faces in the GATT in which multilateral dimension did it exercise very powerful pressure. It seems that the U. S. wanted to avoid provoking Korea by giving bilateral and direct pressure to Korea but to seek omnidirectional pressure in a multilateral dimension. Korea started to engage itself in very strong pressure from social powers which made an abrupt growth in the wave of democratization in 1987. Farmer's associations, a ratifier, and the anti-opening associations exercised pressure on the Korean government in its rice market opening negotiations at the Uruguay Round, by deeply taking part in the negotiation process and persistently manifesting their voices of opposing the rice market opening home and abroad. Responding to these external and internal pressure, the Korean policy makers took two approaches in the rice market opening negotiations; in the surface game, they said there could be no opening in Korea's rice market at the excuse of the strong opposition by the social powers and was stubborn in procrastinating in manifesting their concrete positions. In the inside game, they selectively opened negotiation-related information to the public or disclosed it, taking advantage of the superior position in accessing the information. This was how they played the two-level game. As a result, it was decided that Korea could allow the minimum market approach at least in the rice item and was promised with the ten-year deferral of traffication along with the chance to re-negotiate if the deferral should be prolonged or not at the end of the tenth year. These negotiation results were never satisfactory for the farmers who firmly opposed even the minimum market approach. But they deserved a simple applause in that they had the deferral of traffication on rice promised and thus secured a favorable position compared to other countries. Despite the obvious international position in which Korea was, i. e. stepping out of the developing countries group and entering the developed countries group, Korea was able to be perceived as a developing country in terms of rice market opening. These negotiation results derived from the Korean policy makers' understanding that they could not afford to adhere to 'absolute no rice market opening' and to leave itself out of the international regime in the international aspect and they could not ignore the voices of social powers which had made a sudden development due to democratization in the domestic aspect. This case study of the rice market opening negotiation made it certain that there was no more validation for such international negotiations and policy making structures as were based upon the authoritarian system in Korea. In conclusion, an international negotiation is a process to seek cooperative compromises with the other negotiating countries externally and at the same time to draw out an agreement internally in this wild international political and economic environment constantly changing since democratization and globalization. That is, a policy maker engaged in an international negotiation is influenced by home and abroad factors in the negotiation process and especially should not underestimate his or her relationships with domestic social powers.