일본의 농업자연금 형성요인과 제도의 특성에 관한 연구

Abstract

우리나라는 1995년 7월 국민연금제도를 농어촌지역에 확대실시함으로써 그 동안 공적소득보장제도에서 제외되었던 농어민들을 포괄하게 되었다. 산업화과정 속에서 농촌 사회는 대규모의 이농을 경험하면서 농업노동력의 부족 및 노령경영주의 증가 현상을 나타나게 되었다. 또한 농가는 오랫동안 빈곤에 허덕이고 있으며 타산업과의 소득수준 격차는 날로 심해지고 있다. 이러한 상황속에서 최근 우루과이라운드협정이 타결되자 농촌의 위기의식은 더욱 높아졌으며 농업구조개선에 의한 농업의 근대화 및 농업생산성의 증대, 농업의 국가경쟁력 확보라는 농업정책의 추진이 시급해졌다. 농업자의 노후보장은 농업의 근대화와 밀접한 관련이 있다. 이것은 농업의 특수한 성격에 기인하며 그러므로 농업자대상의 사회복지제도를 적용할 경우 일반 국민과는 다른점들을 고려해야만 한다. 우리나라의 국민연금제도는 농민의 특성을 감안하여 가입대상연령을 60세에서 65세로 연장하고 보험료의 일정액을 지원해 주는 혜택을 주고 있지만, 이것은 노령농민의 가입가능성 희박, 도시자영자 및 임시고, 일고 노동자들에게 연금확대시 정부의 보험료 지원 요구, 국가재정부담의 계속적 증가 등의 문제를 야기시키고 있다. 그리고 농업에서는 퇴직연령이라는 개념이 없으므로 보험료를 내는 동안은 물론이거니와 급여를 지급받는 동안에도 계속에서 노령농민이 농지를 보유하거나 농업에 종사하게 되어 농지 유동화와 경영규모의 확대라는 농업정책상의 과제에 장애를 초래하게 된다. 이와같은 국민연금의 농어촌지역 확대실시 조치의 문제와 농업의 특성으로 인해 국민연금제도 내에 농업정책과 연계될 수 있는 특별규정이 마련되어야 한다. 그렇지 않고 일반피용자를 대상으로 한 국민연금의 내용을 그대로 농민들에게 적용했을 경우 농업정책상의 문제 뿐 아니라 농민의 소득보장에도 한계를 가져옴으로 후에 또다른 제도상의 요구를 가져올 수도 있다. 이러한 예가 바로 이웃나라 일본의 경우로서 일본의 농업도 산업화와 고도경제성장 속에서 농업이 걸어야 하는 하향화의 길을 걸었다. 그러나 일본은 농업정책에 대한 비중을 상당 정도 두고 있었으며 타산업과의 균형있는 발전을 도모하기 위한 많은 노력을 하였다. 이와 같은 노력속에서 일본은 국민연금제도를 통하여 농업자의 노후보장을 도모하였으나 농업정책적 성격이 전혀 반영되지 않은 상태에서 국민연금의 급부 수준 또한 타연금제도와의 격차가 심화되어 국민연금법 개정과 농업자의 노후보장충실에 대한 요구가 일게 되었다. 그러나 일본은 국민연금제도내에서 이 문제를 해결하지 않고 별도의 농업자연금법을 제정·실시하게 된다. 일본의 농업자연금제도는 농업과 농민의 특성을 잘 반영하고 농업정책과 노후보장정책을 조화롭게 운영하려고 하였으나 국민연금제도와 농업자연금제도라는 2중적인 분립제도의 특성으로 인해 여러가지 문제점에 봉착하기도 하였다. 본 연구의 목적은 일본 농업자연금제도의 형성요인과 제도의 특징을 분석하는데 있으며, 이를 통해 얻을 수 있는 시사점을 바탕으로 한국의 국민연금 농어촌지역 확대실시가 농업과 농민의 특성을 반영하는 동시에 사회보험제도로써 성공적으로 정착하기 위한 방향을 모색하는데 있다. 이에 따라 연구의 내용은 첫째, 일본 농업자연금제도가 국민연금제도로 부터 전개되어온 1959년부터 1970년까지 제도의 형태와 내용규정에 영향을 미친 정치, 경제, 사회 및 사회복지적요인은 무엇이었는지를 살펴보았으며, 둘째, 1970년 5월에 농업자연금법이 통과되어 1974년 1차 개정때까지 농업자연금제도의 적용대상, 급여, 재원, 관리운영 체계의 내용과 특성을 분석하였다. 일본 농업자연금제도의 형성요인으로 첫째, 사회·경제적 요인으로는 연평균 20%이상의 경제성장율을 보인 일본의 고도성장 과정속에서 산업의 고도화, 노동시장의 변화 등으로 인한 농촌사회의 사회·경제적 변화를 살펴보았다. 즉, 농업인력의 대량 유출과 농업경영주의 노령화 및 생산성이 낮은 겸업농가의 증가, 타산업과의 생활수준 격차, 영세경영의 지속, 생산성의 정체로 인한 수입의존도 증가, 식량자급율의 감소, 농산물 가격의 국내소비자 물가에 미치는 영향 증대 등의 요인이 농업자의 소득보장과 농업구조정책 추진에 대한 요구를 동시에 낳게 하였다. 이는 농업자연금제도가 농업자의 노후 보장과 농업구조개선이라는 2가지 목적을 갖게하는데 영향을 미쳤다. 둘째, 정치적 요인으로 농림성과 후생성 및 자민당과 사회당, 농업관련단체인 전국 농업회의소와 전국농업협동조합의 활동과 이들이 농민연금문제를 둘러싸고 제안한 내용을 중심으로 살펴보았다. 농민연금의 목적을 농업자의 노후보장을 우선적으로 할 것인가, 아니면 농업구조개선을 주목적으로 할 것인가에 따라 '농민연금법안'과 '농업자연금법안'이 나오게 된다. 사회당이 단독으로 제출한 농민연금법안 및 농협의 입장은 농업자의 노후보장을 우선으로 하였으며, 농림성과 국민연금심의회, 전국농업회의소는 농업구조정책을 우선으로 하였다. 여기서 농업자의 노후보장을 우선시하는 견해는 적용대상을 국민연금에 가입한 모든 농민과 그 가족을 당연가입하게 하였고, 급여에 있어서도 노령연금을 강화하도록 제안하였다. 한편 농업구조정책을 우선시하는 입장에서는 적용 대상을 일정규모 이상의 농업경영주에 제한하고 있으며 노령연금 뿐 아니라 경영이 연금, 이농급부금의 실시를 제안하였다. 그리고 국회의 심의를 통해 통과한 법안은 농업회의소 등이 주장한 '농업자연금법안'이었다. 셋째, 사회복지적 요인으로는 농업자대상의 국민연금이 타직역연금제도에 비해 급부 수준이 매우 낮은 것이 원인이 되어 이에 대한 개정과 농업자에게 별도의 조치가 필요하게 되었다. 한편 일본 사회보험제도가 가지고 있는 사회계층별 분립제도의 운영, 사회통합이나 평등지향적이라기 보다는 차등보상적이고 생산적이며 자본주의 경제체제를 형성하는 기능을 한다는 특징이 농업자연금제도의 형태 및 적용대상의 결정에도 크게 영향을 미쳤다. 농업자연금제도의 내용과 특징으로 분석한 결과로는 첫째, 적용대상에 있어 0.5 ㏊이상의 농업경영주에게만 당연가입기회를 줌으로써 경영규모확대에 효과적으로 기여할 수 있는 대상이 우선적으로 고려되었음을 알 수 있다. 그러나 이것은 모든 농업종사자에게 가입기회를 주어 경영이양이나 이농을 선택할 수 있는 권리를 배제한 채 일부만을 위해 막대한 국고보조를 행함으로써 형평성의 문제를 초래하였다. 둘째, 급여에 있어서 농업자노령연금, 경영이양연금 및 이농급부금을 시행함에 따라 농업자의 노후보장과 구조개선촉진을 위한 당초의 취지를 잘 반영하고 있다. 또한 경영이양연금이나 이농급부금을 통해 국가의 재정보조가 행해지고 있어 이러한 혜택은 농업자에 대한 무조건적인 시혜가 아니라 자신의 농지를 내놓는, 즉 은퇴를 조건으로 이루어진다는 의미에서 피용자들의 연금수급 조건과의 형평성 및 당위성을 유지하였다. 셋째, 재원은 당초 1/3이 국고보조에 의한 것이었으나 1974년 개정부터는 1/2로 증가하였다. 이는 농업정책에 대한 정부의 의지로도 보여질 수 있으나 경제적 상태가 취약한 농업자만을 대상으로 분립제도를 운영함으로써 초래되는 결과이기도 하다. 넷째, 관리운영체계는 농림성과 후생성이 공동관장하는 가운데 대농민업무는 농업관련단체인 농업협동조합을 통해 이루어지고 있다. 이와 같은 일본 농업자연금제도의 형성요인 및 제도의 분석으로 나타나는 여러가지 시사점을 통해 우리나라의 국민연금 농어촌지역 확대실시에서 고려되어야 할 점은 다음과 같다. 첫째, 제도의 형태면에서 국민연금이라는 통합된 제도를 통해 분립제도가 갖는 재정적 취약성이나 형평성의 문제를 극복하고 사회통합을 이룰 수 있는 제도적장치를 유지하도록 하면서, 농업과 농민이 가지고 있는 특수성을 반영하기 위해 농업자의 소득보장 및 농업구조개선 촉진을 위한 별도의 특별규정을 제정하여야 한다. 둘째, 급여면에 있어서는 국민연금제도에 농업정책의 성격을 반영하기 위해 국민연금의 급여인 특례노령연금 또는 재직자노령연금과 경영이양연금을 연계하는 방안을 모색해 한다. 셋째, 국가의 재정보조 측면에서 현재 농특세에 의한 보험료 일정액을 직접 지원하는 형태보다는 경영이양연금 급여에 대해 지원하는 것이 바람직하다.;This Study aims at analyzing the influential factors of 'Farmer Pension' and characteristics of the institution in Japen. The period analized by this study is from 1959 to 1974. The influential factors consisted of socio-economical, political. social welfare factors. In the socio-economical factors, I had examined the high economical growth, agricultural change, and agricultural policy in Japen. Socio-economical elements had brought out the necessity about special form of pension for the farmer. Especially, the major agricultural policy is 'the policy of structure ajustment agriculture', which has 'transference to young generation from elderly farmer' and enlargement of farmland'. In the political factors, I had examined the activities of the Liberal Democratic Party and the Socialisty Party, the Ministry of Agriculture, Foresty and Fisheries and the Ministry of Welfare, the Agricultural Cooperative. In this factors, there are differnces between each group. But legislative bill had hired that of LDP and Agricutural Association as fram. In the social welfare factors, I had examined the charactieristics of social security in Japen, and the funtion of National Pension for the farmer's income security. The Naional Pension had a great gab with the other pension systems. And the social security institution has formed by segregated part system of each occupation. And the characteristics of segregation system had influenced on the Farmer Pension. That is to say, the Farmer Pension is operated in seperate way from National Pension, Therefore the allocation of the Farmer Pension is not all farmer but a part farmer, who has eligibility. In the provision, there are older age pension, farmer transfer pension, etc.. The allocation and provision have influenced by characteristics of agricultural policy. I know that the Japen's Farmer Pension is good as for the farmer and agricultural policy but it had some institutional problem in the segrigation system. Through in this study, I proposed the direction for improvement of 'National Pension for farmer' in Korea. First, 'farmer transfer pension' will be operated with application provision of the National Pension for reflecting of the agricultural policy and characteristics of farmers. Second, as for the national support, it will not be payed for insurance bill by direct, but support for provision.