재난관리법제의 제문제

Abstract

사실 근래 들어 전 세계적으로 목격되는 쓰나미, 허리케인 그리고 지진 등의 자연재난과 9.11 테러공격이나 컴퓨터 바이러스에 의한 정보통신망 두절 등과 같은 인위재난 및 사회적 재난에 의한 재산 및 인명피해는 기존의 법적 및 행정적 구제체계로서는 실효적 대응이 불가능한 수준이다. 그럼에도 불구하고 우리의 경우 수많은 대형재난이 속속 발생할 때마다 체계적인 재난관리의 제도로써 대응하지 아니하고, 그때마다 편의의 미봉책으로 일관해왔다고 본다. 다시 말해 법과 제도의 정착이 외면되어온 셈이다. 다만 정부는 최근 그 나름대로의 문제인식을 한 결과 2004년 「정부조직법」 개정과 더불어 「재난및안전관리기본법」을 제정하고 소방방재청을 신설하였다. 이에 따라 재난관리가 법적으로 최소한의 통합화를 이루고, 국가 차원의 관리조직체계상 일단 일원화가 실현된 것이다. 그러나 법학의 경우 관련 법 상호간의 유기적인 관계를 체계적으로 설명하고 적용할 이론의 개발이 아직은 미숙한 단계라고 할 수 있다. 이 연구에서는 먼저 재난 및 재해 등 관련 용어의 개념정리부터 시도해보았다.「재난및안전관리기본법」 제2조는 과거 이원화되어있던 재난의 개념을 통합하여 “기존의 자연재해개념(자연재해대책법 제2조) + 기존의 인적재난개념(재난관리법 제2조 1호) + 사회적 재난(국가기반체계 마비 등)”으로 규정하고 있는바, 이때 재난과 재해의 개념 구분에 대한 큰 실익은 없을 것이므로 여기에서는 실정법과 관련된 부분을 제외하고는 ‘재난’으로 사용하고자 한다. 한편 재난관리법제의 헌법적 근거를 검토함을 통하여 재난관리법제에 있어 그 법리의 출발점을 잡아 보았다. 즉 헌법전문, 헌법 제10조(인간의 존엄과 가치 ․ 행복을 추구할 권리) 및 제34조(인간다운 삶을 영위할 권리와 국가의 재해예방 의무), 그리고 국가의 기본권보호의무 등에서 그 헌법적 근거가 도출될 수 있다. 그 다음 재난관리의 기본요소를 분석하고 이때 제기되는 법적 쟁점과 적용관계는 어떠한가를 다루어 보았다. 물론 그 기본적 구성요소를 판단함에 있어, 이는 보는 시각에 따라 달라질 수 있다. 여기서는 편의상 다음과 같이 나누어 보았다. 1) 재난대비훈련 - 재난에 대비한 훈련 자체가 상당한 위험성을 내포하고 있어 일정한 수준의 재난적 성격의 사고를 야기하게 되는 바, 그에 따르는 국가책임의 문제 등 2) 재난대응의 의무 - 국가 및 지방자치단체의 구조의무의 시기와 종기 등을 둘러싼 다양한 법적문제 3) 차량과 장비지원 - 재난관리에 있어 차량을 포함한 수많은 장비가 동원되기 마련. 이때 긴급추적(hot pursuit)의 법리와 이로 인해 발생하는 손해에 대한 책임귀속 문제와 국가 책임의 범위 4) 응급의료처치 - 의료구조는 모든 재난에 필수적으로 따르게 되고 이때 의료기록, 환자의 동의, 착한 사마리안 법칙, 경상자 처리, 의료처치의 지연 등의 문제가 제기 5) 위험물의 관리 - 9.11 테러 이후 상시화 된 테러위험으로 인한 위험물의 노출과 접촉이 잠재적이 재난으로 등장. 이를테면 위험한 성분의 물자를 유해하게 사용할 의도가 형법상 법리와는 어떤 관련이 있는가 등의 문제 6) 자원봉사의 관리 - 누가 자원봉사자인가, 국가가 자원봉사자에 대하여 어떤 정도의 보호를 법적으로 부여하여야 하는가, 자원봉사자가 사망 또는 부상당한 경우 및 재산상의 손실 시 국가와 어떤 법적 관계에 서게 되는 가 등의 문제. 미국의 경우 자원봉사자 보호법이 97년도에 제정된 바 있음 그리고 이어서 우리나라와 외국의 재난관리법제를 비교검토하였다. 먼저 「재난및안전관리기본법」은 그 자체 이 분야에 관한 기본법이므로 바로 그 점에 주안점을 둔 검토를 시도해보았다. 그리고 「자연재해대책법」 및 기타 주요 관련법률 또한 다루어보면서, 현재의 운영상 문제점에 비추어 개선방안의 도출을 모색해보고자 하였다. 대체로 보아 특별법의 제정이 필요한 부분도 있으며 기존의 법에 대한 개정 요청도 전문가들에 의해 제기되고 있다. 전자의 경우로는 대표적으로 「다중이용업안전관리특별법(안)」이, 그리고 후자의 경우로는 「풍수해보험법」이 그 같은 경우에 해당된다. 뿐만 아니라 조직체계상의 문제점도 발견되었다. 이를 정리하면 대체로 다음과 같다. 첫째, 행정조직을 소방방재청으로 단일화하여 상설조직화 하였으나, 대응조직은 재난발생시 임시로 편성되고 권한이 이임된다. 둘째, 지자체 단위에서의 행정인력 부족으로 소방방재청을 중심으로 하는 행정조직은 초동수준에서의 예방 및 대비활동만 가능하다. 셋째, 소방방재청과 유관 부처, 기관별 역할, 권한 및 책임에 대한 명확한 정의가 내려져야 한다. 넷째, 소방방재청을 중심으로 관련부처 및 기관간 유기적 업무공조체계의 구축이 필요하다. 마지막으로, 정부조직과 민간조직을 포함한 통합 지휘체계가 요구된다. 그 다음 이 같은 바탕 위에서 재난관리법제의 문제점을 분석하고 개선방향을 제시하고자 하였다. 이에 대한 법리의 검토를 두 가지 측면에서 접근하였는데 하나는, 규제행정법적 성격과 급부행정법의 성격을 아울러 가지고 있는 현행 우리나라의 재난관리 관련법상의 구체적 내용과 법리를 행정의 실효성확보수단과 손해배상문제의 측면으로 나누어 보았다. 그리고 다른 하나는 앞서 언급하였던 재난의 기본요소를 법적쟁점과 적용관계에서 미국의 관련 판례를 검토함을 통하여 구체적으로 살펴본 것이다. 위와 같은 검토의 바탕 위에서 재난관련 법과 제도의 운영에 있어서 요청되는 개선방향의 윤곽을 제시해보았다. 법적 개선방안으로서는 앞서 언급했듯이 먼저 정부 및 전문가들이 공통적으로 요청하고 있는 「다중이용업안전관리특별법」의 제정과 보상법체계의 합리화를 위하여 이를테면 위험책임법리의 전향적 도입이 이루어질 것을 기대한다. 그리고 재난관리에 있어 법과 법리의 개발도 중요하지만 이와 연결되는 중요한 정책과제로서 몇 가지를 다루어 보았다. 이를테면 재난관리 전문가의 육성은 다른 무엇보다 시급하다고 하겠다. 즉 장비활용 능력을 갖춘 전문인력의 확보가 필요하며, 특히 이들의 육성은 기본적으로 교육과정과 유기적으로 연결되어야만 가능하다는 점에서 훈련 프로그램의 개발 또한 조속히 마련되어야 한다. 끝으로 재난의 상시화는 오늘날 세계적 현상이 되고 있으며 우리 또한 그 예외일 수 없다. 특히 테러 및 전쟁과 같은 사회적 재난의 경우는 우리의 특수한 안보상황에 비추어, 그리고 한국의 높은 디지털사회화의 수준에 비추어 그 취약성 또한 무척 크다고 하겠다. 바로 이 같은 점에서 재난관리에 관한 법적검토와 관련연구는 앞으로 더욱 활성화되어야 할 것이다.;The present thesis purports to analyze the system of the emergency management laws in Korea, with a view to laying down some proposals for future reform. Recent years have indeed witnessed tremendous upsurge of disasters, natural as well as man-made. Fatal damages caused by those disasters, unless properly controlled by law or otherwise, would become one of the major threats to life, safety and property of citizens. September 11 attack on the World Trade Center in New York, Tsunami in the Southeast Asia, hurricanes Katrina and Rita, let alone the earthquake in Pakistan, among others, illustrate the gravity of the damages and the complexities of legal challenges. Recognizing the vital importance of the emerging issues posed by disaster response and control, the Government enacted in 2004 [Basic Law on Emergency and Safety Management], with subsequent revision on the 「Government Organization Law」 to accomodate the changes. In view of these and other legislative efforts, one might argue that enactments concerning the emergency management have, at least on appearance, been integrated in a systematic way. However in many other areas problems remain unsolved with new legal issues compounding the existing confusions, despite of the fact that 「Natural Disaster Law」 and 「Disaster Management Law」 have been integrated into the aforementioned new Basis Law. Attempts were made in Chapter Ⅱ to put forward legal definition and characteristics of emergency/disaster, followed by an analysis on the constitutional framework governing the rights and duties of state in the process of preventing and managing emergencies. Conflicts and disharmony between and among the various individual enactments were dealt with, in Chapter Ⅲ with particular reference to the pertinent legal theories and postulations on the subject. By and large legal issues, remedial part of them in particular, in the case of emergency management, relate to both administrative law and private law. For the purpose of the present dissertation primary focus has been placed on the former. In the light of the fact that many of the state acts involve mandatory measures to control the emergencies and the ensuing liabilities on the part of state, legal analysis has to be conducted in comparative law perspective, since law and policy of the U.S., Germany, France and Japan, on the given subject, influence those in Korea rather heavily. On the basis of the critical review on the emergency management laws in Korea, some preliminary findings have been drawn in the form of a proposal for future reform. Revision of relevant law and ordinances, coupled with possible adoption of the French 'responsabilite pour risque' or German 'Gefardungshaftung' into relevant provisions of Korean law, are on the priority list among those agenda for reform. Training of emergency management specialists, and development of education and training programs, among other things would certainly be immediate tasks to be pursued.