제1공화국기 美國의 對韓經濟援助政策 연구

Abstract

제1공화국 시기는 대한민국 정부의 수립, 6.25전쟁이라는 일련의 사건을 거치면서 한국 정부의 경제정책의 방향과 내용이 형성되는 시기이며, 해방 이후한미관계의 원형이 갖추어지는 시기라 할 수 있다. 한국과 미국은 일련의 경제협정들을 통해 한미 경제관계의 기본 틀을 완성했으며 이 속에서 한국의 기본적인 경제정책의 방향이 확정되었다. 그리고 이러한 한국 정부의 경제정책의 형성에 결정적인 영향을 미친 것은 미국으로부터 도입되는 원조였다. 미국의 대한 원조 정책의 결정과 도입 과정은 한국 정부가 경제정책의 운용 기조를 결정하는데 주요한 계기로서 작용하였다. 이에 본 연구는 제1공화국 시기 원조협정과 원조기구의 변천과정을 통해 미국 대한원조정책의 전개과정과 성격을 고찰함으로써 미국의 경제원조가 이 시기 한국 경제에 어떠한 영향을 미쳤는지를 살펴보고자 한 것이다. 대한민국 수립 시기 미국의 대한원조계획은 주한미군의 철수를 준비하면서 제기되었고, 그 일차적인 목적은 한국의 정치 경제적인 안정에 두어져 있었다. 1948년 12월 한미간의 원조협정이 체결됨으로써 1949년부터는 ECA를 통한 원조프로그램이 실시되었다. 이 계획은 미군정 시기의 경제안정을 우선하는 원조정책의 기본 틀을 유지하면서 여기에 더하여 비료, 석탄, 전력 개발 등 제한적인 부문에서의 투자계획을 포함하고 있었다. 그러나 실제 도입 실적을 보면 예정된 투자계획이 크게 축소되었고 원조 규모도 이에 따라 삭감되었다. 또한 미국은 인플레이션 악화에 따른 당시 한국 경제의 불안정한 상황을 내부붕괴로 이어질 수 있는 위기 국면으로 인식하였고, 인플레이션 억제를 통한 경제안정의 달성을 최우선 과제로 설정하였다. 이에 ECA가 표방한 부흥계획은 계속 지연되었고, 미국은 원조중지라는 압력을 행사하며 통화 및 재정안정을 중심으로 하는 인플레 억제정책을 한국 정부의 경제정책으로 관철시켰다. 결국 대한민국 수립 시기 ECA 대한원조는 인플레 억제를 위한 경제 안정의 수단으로 활용되었고, 원조물자 판매대금인 대충자금은 재정적자를 보전하기 위해 사용되었다. 한편 미국은 대한경제원조계획을 총괄할 부서로 주한경제협조처를 설치하였고, 한미 경제원조 협정을 통해 외교특권을 보장받음으로써 한국 내에서 그 활동을 공식적으로 인정받았다. 주한경제협조처는 1949년 1월 1일부터 1951년 4월 해산할 때까지 대한원조계획을 수립, 운영해갔으며 원조를 매개로 한국 경제정책 전반에 걸친 감독권을 장악하면서 한국에서 미국의 이해를 충실히 대변하는 기관으로서 활동하였다. 그러나 6.25전쟁의 발발로 인하여 미국의 대한경제원조정책은 새로운 국면을 맞이하게 되었다. 먼저 한국의 정치 경제문제 전반에 걸친 주도권은 유엔사령부로 이전되었고 대소전진기지로서 한국이 지니는 군사적 가치도 높게 평가되었다. 그리고 전쟁 이후 한국 문제에 관한 美 軍部의 영향력이 확대됨에 따라 한국의 동아시아에서의 가치는 경제적 가치보다 군사적 가치가 더 중요하게 부각되었다. 또한 전쟁이 발발하자 식량을 비롯한 전시상황에 따른 긴급 구호문제가 중요하게 부각되고 이에 구호와 복구를 위한 유엔원조기구들이 등장하였다. 한국민사처와 유엔한국재건단은 이러한 필요에 의해 설치된 유엔원조기구이다. 여기에 더하여 주한미대사의 관할 하에 한국에서 미국의 경제원조를 담당하던 부서인 주한경제협조처가 해산되었고, 이는 戰時라는 특수상황 속에서 한국의 경제문제에 대한 유엔사령관의 권한강화로 이어지게 되었다. 주한경제협조처의 해산으로 미국은 한국과의 경제원조를 조정할 한미 간의 조정기구가 필요했고, 이를 통해 한국의 외환을 통제할 수단을 확보하고자 했다. 그러나 한미경제협상과정에서 한국 정부는 외환 통제조항에 격렬하게 저항하며 협상을 지연시켰고, 대신 유엔군 대여금 상환문제를 제기했다. 난항을 거듭하던 한미 양국의 경제원조안에 대한 조율은 경제조정협정의 체결로 일단락되었다. 협정에 임하는 한국 정부의 주목적은 유엔군 대여금의 상환이었고, 미국 측은 유엔사령부가 한국 경제문제에 개입할 수 있는 권한을 확보하는 것이었다. 경제조정협정을 통해 유엔군 사령부와 한국 정부사이에는 경제문제를 조정할 기구로서 합동경제위원회가 설치되었고, 한국 정부는 유엔군 대여금의 상환을 약속받았다. 그러나 유엔군 대여금의 상환은 지지부진하였고, 합동경제위원회의 기능과 역할, 특히 한국에서의 외환사용과 관련한 구체적인 문제에 대해서는 아직 세부규정들이 마련되지 못했다. 여기에 더하여 휴전협정체결문제가 대두하였고, 휴전 이후에 대한 대응책 마련이 또다시 필요하게 되었다. 이에 미국은 타스카 사절단을 파견하여 전후에 대한 현실적인 대비책을 마련하기 위한 사전조사를 실시하였다. 휴전회담이 임박한 시점에 한국을 방문한 타스카 사절단의 임무는 한국군의 20개 사단으로의 증강이라는 현실적인 목표와 한국 경제현실간의 괴리를 극복하기 위한 경제원조의 양과 유형을 확정하는 문제였다. 2개월간의 짧은 한국 방문 일정을 마치고 제출된 타스카 보고서는 네이산 그룹 의 한국 경제에 대한 낙관적인 전망과 한국 정부의 원조에 대한 입장을 반영하여 완성되었고, 구호, 재건, 방위지원이라는 새로운 통합 프로그램으로 제시되었다. 그러나 동보고서의 권고사항은 구호, 재건, 방위지원이라는 통합된 원조프로그램의 필요성과 이에 따른 원조기구의 조정이라는 원칙적인 부분만 합의를 보았을 뿐이었다. 한국 경제의 자립을 목표로 한 한국 경제재건계획과 원조 운영과정에 대한 한국인의 참여 확대라는 권고사항은 미국의 대한원조정책에 수용되지 못했다. 그러나 원조기구 재조직과 관련한 타스카 보고서의 제안은 미국의 논의과정에서 수용되어 1953년 8월 한국 현지의 원조집행기관으로 경제조정관실이 설치되었고, 이는 휴전이라는 상황을 고려하여 유엔사령부 관할 하에 놓여졌다. 이는 결국 경제원조의 군사적인 성격을 더욱 강화하는 결과가 되었다. 전후 미국의 대한원조정책은 전전과 크게 다르지 않았다. 한국의 군사적인 지위는 소련 보다는 중국의 군사적인 위협이라는 측면에서 여전히 중요하게 부각되었고, 유엔 사령부의 지위도 계속 유지되었다. 미국은 주한미군 2개 사단의 잔류를 결정하였고, 20개 사단의 유지라는 한국군의 강화 방침도 여전히 고수하였다. 이에 따라 미국의 경제원조 정책은 군사적 고려를 우선하는 경제안정 정책의 성격을 가지고 진행되었다. 미국은 군사력이 유지될 수 있는 경제안정을 위해 인플레이션을 억제하는데 정책의 주안점을 두었고, 원조물자도 이러한 목적을 달성하기 위해 최종 소비재가 주종을 이루었다. 원조물자의 판매대금으로 이루어지는 대충자금은 국방비를 보전하는데 주로 사용되었다. 전후에 체결된 백?우드 협약은 전후 한국의 재건 계획이 재정안정계획과 합치되는 선에서 추진되어야 한다는 점을 명확히 했고, 전후 복구과정에서 합동경제위원회가 재건투자계획의 재원 조달, 가격정책의 수립, 대충자금의 운용에 있어 주도적인 역할을 담당해야 함을 명시했다. 이에 전후 복구과정에서 합동경제위원회의 역할은 더욱 주목되었고, 한국의 경제재건은 합동경제위원회에서의 한미 간 논의를 통해 수립, 조정되어갔다. 1950년대 중반 이후 미국의 원조정책에는 새로운 전환이 모색되었다. 이러한 전환은 한국에 머물러 있던 미국의 원조 운영 실무자들의 한국 상황에 대한 인식변화에 따른 것이었다. 1956년 한국의 정?부통령 선거에서는 조봉암으로 대표되는 진보당의 약진이 두드러졌는데, 이에 대해 주한 미대사를 비롯한 한국 현지 관리들은 한국의 정치 경제적 불안정 요인이 내부적으로 사회주의적 요소와 결합할 가능성이 있다고 판단하였다. 아울러 북한 사회주의 건설의 성과가 가시화되고, 한국 경제 상황이 호전됨에 따라 한국에 머물던 미국의 현지 실무자들 사이에서 미국의 경제원조정책에 대한 재검토가 이루어졌다. 병력의 감축과 장기적인 경제개발계획의 추진 등이 이들이 제시한 대안이었다. 여기에 더하여 한국 정부 내에서 전문적인 경제 관료들이 등장하였는데, 이는 경제개발계획을 추진할 수 있는 주체적인 조건의 성숙으로 받아들여졌다. 미국의 실무자들이 합동경제위원회를 통해 이들과의 협력 체제를 강화하는 가운데 한국의 경제상황은 호전되어 갔고, 이에 경제개발계획의 입안을 위한 구체적인 작업들이 실행되었다. 그러나 아이젠하워를 비롯한 워싱턴 상부와 유엔 사령부를 비롯한 현지 미국 군부는 한국에서의 감군 정책에 소극적인 자세를 취하였고, 한국의 경제개발을 위한 원조계획은 정책적인 차원에서 실행되지 못했다. 이와 같이 제1공화국 시기 미국의 대한 경제원조는 6.25전쟁을 거치면서 과도하게 책정된 한국의 군사 방위 임무를 위해 사용되었고, 미군부의 강한 영향력 속에서 한국의 경제개발 논의는 번번이 연기되었다. 결국 이것은 한국의 경제발전을 저해한 가장 중요한 요인이었다. 미국 잉여농산물의 도입과 같이 원조물자의 구성은 한국의 경제적 이해가 반영되기 보다는 미국의 필요에 의해 이루어졌다. 그리고 이러한 원조물자의 판매대전은 전적으로 군사비를 충당하기 위해 사용되었다. 또한 동아시아 질서를 재편하려는 미국의 동북아시아 구상 속에서 한국의 경제적 가치는 낮게 평가되었고, 일본 경제부흥에 기여하는 선에서 한국의 경제문제가 논의되었다. 이러한 요소들은 모두 한국 경제문제가 진정한 의미에서의 자립건설을 목표로 추진되고 있지 못함을 보여주는 것이다. 또한 원조협정의 체결과 원조 기구의 설치 등으로 한국 경제는 재정과 재건자금, 경제운영에 대한 전반적인 문제를 모두 외국 원조와 원조기구에 전적으로 의존하게 되었다. 한국 정부가 원조에 의존하는 정책을 구사하는 한 미국이 원조를 매개로 요구하는 정책은 수용될 수밖에 없었다. 이러한 한미관계가 지속되는 속에서 한국 경제는 미국 원조의 내용에 일차적으로 규정받았던 것이다. 제1공화국 시기 미국의 경제원조는 6.25전쟁을 거치면서 본격적으로 도입되기 시작하였고, 그 구성내용은 방위지원의 성격을 띠는 소비재 중심의 원조였다. 이는 한국 정부의 저금리, 저환율정책, 특혜 배분 등의 정책과 연동되면서 소비재 산업 편중 경향을 낳았으며 중소기업들이 소외되는 가운데 특정 대기업의 육성으로 귀결되었다. 또한 잉여농산물의 도입에 따른 농촌 사회의 피폐화는 농업 생산성의 저하를 가져왔으며 농촌에서의 잠재적 실업 인구를 증가시켰다.;It was during the First Republic of Korea(1948~1960) when the direction and details of the Korean economic policy were determined in the wake of a series of events including the establishment of the Republic of Korea(ROK) government and the Korean War. It also was when the basis for Korea-US relations was defined following liberation of Korea from Japanese colonialism. The number of economic agreements signed between the two countries became the foundation for the basic framework of the Korea-US economic relationship that in turn determined the basic direction of the Korean economic policy. In this process, the economic assistance provided by the US played a critical role. The decision made by the US to provide aid and its execution acted as an essential lever for the Korean government to decide on the operation of its economic policy. Against this backdrop, this research aims to provide insight on how the economic aid from the US impacted the Korean economy during that period by looking into the roll out process and characteristics of the assistance provided by the US through a review of the evolution of the aid agreements and assistant agencies established during the First Republic of Korea. The preparations for the withdrawal of the US army based in Korea stimulated discussions on the US economic assistance plans for Korea which was during the establishment of the Republic of Korean government. The prime objective of the plan was to stabilize the political and economical sector. With the signing of the Agreement on Aid between the United States and the Republic of Korea in December 1948, the aid program led by the Economic Cooperation Administration (ECA) initiated in 1949. This plan adhered to the basic framework of the aid policy that placed economic stability at the foremost, established during the times of the US military government. In addition, it included investment plans for limited areas of fertilizers, coal, electronic power development, etc. However, during the actual implementation, the investment plan was significantly reduced and accordingly the scale of the aid decreased. Furthermore, the US with the perception that the Korean economy could implode instigated by the economic instability rooted in aggravating inflation, placed priority in achieving economic stability through the prevention of inflation. This resulted in the economic promotion plan led by ECA being continuously delayed. Moreover, with indication that it could exercise its right to suspend aid, the US pressurized the Korean government to pursue an economic policy that suppressed inflation and centered on stabilizing the currency and the fiscal situation. In consequence, when the ROK government was being established, the aid from the ECA was being used as a means to stabilize the economy by suppressing inflation, and the counterpart fund, the proceeds from the sales of the assistance goods, was used to offset the fiscal deficit. As for the United States, it established an Economic Cooperation Administration Mission in Korea as a department to overlook the economic assistance plan. Its activity in Korea was officially recognized by guaranteeing diplomatic privileges on the Agreement on Aid between the United States and the Republic of Korea. The Economic Cooperation Administration Mission (ECAM), from its launch in January 1, 1949 till its disintegration on April 1951, established and implemented the aid plans for Korea. Empowered by the aid provided by the US, it also acted as a representative of the US interests in Korea by fully supervising the overall Korean economic policy. However, the Korean War that broke out in 1950 presented a new dimension to the economic aid policy of the US. The leading power to influence the overall political and economic issues in Korea shifted to the United Nations Command (UNC) and the military value of Korea as a forward operating base targeting Russia was highly recognized. Furthermore, with the expanding influence of the US military on Korean issues since the war, Korea in terms of its military value rather than its economic value was highlighted more in the context of East Asia. Furthermore, with the breakout of a war, the issue of emergency aid including food supplies became more significant and UN relief agencies started to enter the scene to aid and reconstruct the nation. Examples of such UN agencies are United Nations Civil Assistance Command in Korea and United Nations Korean Reconstruction Agency. In addition, ECAM under the US embassy in Korea that had been responsible for the economic assistance of the US was disintegrated and amid the special situation of a war, the UNC's voice on Korean economic issues became louder. With the ECAM dissolved, a need for an entity to coordinate the economic aid between the two parties was required and through this entity the US sought to secure means to control foreign currencies in Korea. However, in the course of negotiating on this issue with the US, the Korean government strongly resisted including the terms of allowing control over foreign currencies. Instead, it raised the issue of repayment of the won advances to the UNC. The difficult negotiation surrounding the economic support came to an end with the signing of the UC-ROK Economic Coordination Agreement. The core objective of the Korean government in the negotiation was to repay the advances to the UN and from the US perspective it was for the UNC to secure rights to intervene in the economic issues of Korea. In accordance with the terms and conditions of the Agreement, a Combined Economic Board (CEB) was established to play a bridging role between the UNC and the Korean government on economic issues and the Korean government was promised that the advances of the UNC would be repaid. However, the repayment of the UNC advances did not unfold as committed and the detailed rules on the function and role of CEB, in particular, the specific issues relating to the use of foreign currency, was not defined. On top of all this, the issue of signing an Armistice Agreement surfaced indicating that yet another set of countermeasures were required for a post-Agreement era. Accordingly, the US dispatched a Tasca Mission to carry out a research to provide realistic measures for a post-war era. The task of the Tasca Mission, that visited Korea when the Armistice Agreement was imminent, was to confirm the quantity and type of the economic aid required to overcome a realistic gap of expanding the Korean army to twenty divisions and the current economic status of Korea. Following a short two month visit to Korea, the Tasca Report stated a positive outlook for the Korean economy that reflected the view of the Nathan group and the position of the Korean government on aid. It proposed a new integrated program that embraced aid, reconstruction and defense support. However, the recommendation of this report was only agreed in principle regarding the need for an integrated aid program in terms of aid, reconstruction and defense support, and the overall coordination by an aid agency. The economic aid policy of the US did not reflect the recommendation of a Korean economic reconstruction plan that aimed to make the Korean economy independent and expanding the participation of Koreans in its operation. However, the proposal in the Tasca Report in regard to the reorganization of the aid agency was accepted during the discussions in the US, and on August 1953, Office of the Economic Coordinator was established as an execution entity on ground. With consideration to the truce situation, the office was placed under the UNC which ultimately resulted in strengthening the military aspect of the economic aid. The post-war assistance policy of the US was not largely different from that of the pre-war. The military importance of Korea was still highlighted in regard to the threat of China rather than Russia, and the status of UNC also continued. The US decided that two US. divisions would remain and also maintained its stance that the Korean army would be reinforced to continue with twenty divisions. Accordingly the US policy on economic aid focused on stabilizing the economy with primary focus given to military considerations. The US focused its policy on preventing inflation with an aim to stabilize the economy to provide basis for military power; therefore the aids consisted mainly of final consumer goods. The counterpart fund raised through the sales of the assisted goods was mostly used for defense purposes. The Agreement for a Program of Economic Reconstruction and Financial Stabilization reached during the post-war situation clearly stated that the reconstruction plan of Korea should be aligned with plans to achieve fiscal stability and that the Combined Economic Board (CEB) should play a leading role during the post-war reconstruction phase in providing funds for the reconstruction investment plans, establish pricing policy, and operation of counterpart funds. Hence, the role of the CEB strengthened further and the direction for economic reconstruction of Korea was based on discussions and coordination between Korea and the US via CEB. A new direction was sought for the economic assistance by US from mid 1950 caused by the change in perception of the working level staff stationed in Korea operating the US aid policy. In the presidential elections of 1956, the Progressive Party represented by Bong-Am Jo received high support which led to the officials working in Korea, as well as the US ambassador to Korea forming an opinion that the political and economic instability of Korea could be combined with local socialist influence. In addition, with the construction of the socialist regime in North Korea starting to visualize and the economic situation in the South starting to improve, the US officials working in Korea revisited the economic aid policy. The resulting proposal was to reduce the size of the troops and proceed with a long-term economic development plan. In addition, economic specialists started to join the Korean government that was seen as the government being mature enough to pursue with its own economic development initiatives. While the US. officials were strengthening cooperative ties with these specialists within the CEB framework, the Korean economic situation improved and specific actions were taken to take the economic development plan to the national congress. However, the top leadership team in Washington including Eisenhower was negative to the reduction in the troop size in Korea and the plan to assist the economic development of Korea could not be initiated. In conclusion, the economic assistance of the US during the First Republic of Korea focused excessively on the military defense of Korea in the wake of the Korean War. In addition, due to the strong influence of the US military, the discussions on the economic development of Korea were deferred time and time again. Ultimately, this acted as a key obstacle in the development of the Korean economy. The items that comprised the aid package were for instance, surplus agricultural goods of the US which demonstrates that the aid was more focused on the needs of the US rather than the economic interest of Korea. Also, the proceeds from the sale of these aids were fully used to fund military expenses. Furthermore, in the US plans to realign order in East Asia, the economic value of Korea was under evaluated in the Northeast Asia framework and the discussions on the economic issues regarding Korea centered around how it could contribute to the economic vitality of Japan. All these elements point to the fact that the support provided to the Korean economy was not targeting for it to become economically independent. Moreover, the signing of aid agreements and establishment of aid agencies had Korea become fully reliant to overseas aid and agencies for its fiscal issues, reconstruction funding, and the overall economic issues. While the Korean government was pursuing a policy that was dependent on aid, the policies demanded by the US had to be accepted. On the basis of this Korea-US relationship, the Korean economy was primarily defined by the contents of the US aid. The economic support provided by the US during the First Republic of Korea started to be introduced in earnest during the Korean War and it consisted mainly of consumer goods that are characteristically defense support oriented. This combined with the low interest rate, low foreign exchange rate policy and preferential favors of the Korean government resulted in a concentration of the economy on consumer goods industry with the small and medium enterprises being sidelined and the growth of certain large corporations. The impoverishment of the rural society with the introduction of surplus agricultural goods resulted in lowered agricultural productivity and increased the potential unemployment in the rural areas.