한말 정치변동과 중추원의 역할(1894-1910)

Abstract

본 고에서는 1894년부터 1910년에 이르는 시기동안 한말의 정치변동 속에서 설립·개편되었던 중추원을 4시기로 나누어 살펴보았다. 각 시기는 중추원의 성격 변화에 따라 구분하였고, 각 시기별로 중추원의 관제·구성원·활동을 분석하여 그 성격을 규명하였다. 중추원의 근대정치로의 지향성 여부과 그 성격을 명확히 규명하기 위해서는, 기존의 논문들에서 논의되어진 ‘의회’라는 용어를 정리하는 작업이 선행되지 않으면 안된다. 근대 의회정치는 절대왕정에 저항하면서 왕 또는 특정 집단의 독단적 국가 운영을 막고, 다수 국민의 의견을 국가의 주요 결정에 반영하는 과정에서 설립되었다. 따라서 본고에서 한말 ‘의회’는 왕 또는 특정 집단의 독단적 국정운영을 견제하고, 인민의 의견을 취합하여 국정에 반영시킬 수 있는 회의체로서 審査 議定의 기능을 담당하였던 기관이라고 정의하였다. 종래의 연구는 국가기관이었던 중추원을 독립협회 활동의 한 측면에서 고찰하는 경향이 많았기 때문에 중추원의 실상을 제대로 파악하지 못하였다. 근래 중추원 자체에 대한 연구가 이루어졌으나 이 또한 특정 시기에 국한된 나머지 전 시기를 조감하지 못하였고, 당시 정치변동과 집권세력과의 역학관계에서 살피는 면이 부족하였다. 그 결과 특정 시기를 제외한 중추원의 전체적인 성격을 관직대기소 또는 관리운영을 위한 기관으로 이해하였고 종국에 가서는 친일기구화 되어가는 것으로 규정하였다. 그러나 갑오개혁의 일환으로 설립된 중추원 관제는 시대적 요청에 의하여 여러 차례 개정되면서 그 기능이 강화 또는 축소되었고, 중추원 구성원들에 의하여 적극적으로 활용되기도 하였다. 국내외 급변하는 상황에서 다양한 세력이 중추원의 의회 기능에 주목하면서 집권세력을 견제하고자 하였고, 자신들의 시무인식을 관철하는 기관으로 생각하였으며, 인민들은 자신의 의견을 국정에 반영시킬 수 있는 기관으로 인식하게 되었다. 각 시기별 중추원에 대한 연구를 통하여 중추원은 1894-1910년간 한말의 정치변동 속에서 정치 주체들의 필요에 의하여 설립·개정되었으며, 각 시기마다 중추원 구성원들이 다양한 목적을 가지고 중추원을 운영하였음을 살펴볼 수 있었다. 중추원의 활동을 통하여 나타나는 특징을 몇 가지로 정리하면 다음과 같다. 1. 각 정치세력들이 중추원에 기대하였던 역할은 시기마다 정치세력마다 다르게 나타났다. 갑오개혁기 군국기무처가 중추원을 설립한 목적은 정치개편으로 인하여 발생한 失職者들의 정치변동에 대한 불만을 최소화하는 것이 가장 큰 목적이었고, 아관파천이후 고종은 중추원 의관들을 儀典활동에 참여시킴으로써 열강과 왕권에 대항하는 정치세력에게 자신의 추종 세력이 건재함을 보여주고자 하였다. 1898년 의정부와 독립협회는 당시 열강의 이권침탈 방지와 일부 권력자의 정치적 독단을 막고 자신들의 권력획득과 정치 구상의 표출을 위하여 중추원에 주목하였다. 1900년 들어서면서 중추원 구성원은 유명무실화된 중추원의 인민헌의 기능을 활성화시키면서 권력 확대를 위한 기구로 활용하였으며, 러일전쟁 이후에는 고종의 극일의지를 후원·실행하는 기관으로 기능하였다. 1898년 이후 대부분 최고 권력집단은 중추원의 권한을 제한하였으며, 반면 핵심권력과 대치하고 있는 세력들은 권력을 획득하고 회복하기 위하여 중추원에 주목하였다. 따라서 1899년 황제권이 강화되는 시기에는 고종에 의하여 그 기능이 약화되었던 중추원이, 일제 침략이 노골화되는 1904년 이후에는 국권회복을 위하여 고종에게 주목받았다는 것은 이와 같은 관점에서 설명되어질 수 있는 것이다. 2. 집권세력의 독단적인 국정운영을 견제할 수 있었던 중추원의 주요 기능은 ‘의정부의 諮詢(자문)’을 심사 의정하는 것이었다. 이 기능은 집권세력과 중추원을 활용하려는 세력 간의 힘의 차이가 크지 않았을 때는 적극적으로 인정되었으나, 집권세력이 강해지는 시점에서는 제한되었다. 즉 독립협회와 만민공동회의 세력이 강하였던 1898년 11월과 극일을 위한 고종의 의지와 중추원의 노력이 적극적으로 나타나는 1905년 10월에 개정된 관제에서, 정부는 국정전반에 대하여 ‘반드시’ 중추원에 자문하고 府院간의 합의를 거쳐 시행하도록 규정하였다. 반면 고종과 특정 집권세력의 힘이 강하였던 시기에는 “諮詢할 수 있다.” 또는 “時急과 按例의 경우 先行上奏할 수 있다.”고 하여 정부 임의로 국정을 운영할 수 있도록 규정함으로써 중추원의 활동 자체를 축소시키고 있다. 중추원의 ‘人民獻議’를 심사 의정하는 기능은 독립협회의 노력으로 마련된 1898년 11월 제정되어 1910년까지 존속하였고, 중추원의 의정부 자문을 심사 의정하는 기능이 축소되었을 때에는 중추원의 활동이 주로 인민헌의에 집중되었다. 즉 중추원은 인민헌의를 취사선택하여 의정부에 상달하면서 간접적으로 국정에 참여하였다. 이러한 현상은 고종의 황제권이 강화된 1900-1902년과 헤이그 밀사 사건이후 통감부의 통제가 강해지는 1907년-1910년 사이의 시기에 나타난다. 또한 중추원의 기능 중의 하나인 중추원 자체건의는 중추원 의관들의 발의를 심사 의정하여 의정부에 제시하는 것이었지만 의정부 자문이나 인민헌의보다 양적인 면에서 큰 비중을 차지하지 못하였다. 중추원의 기능이 강화되었을 때에는 의정부의 자문을 심사 의정하는 과정에서 의정부를 견제하며 적극적으로 국정에 참여할 수 있었기 때문에 중추원 자체 건의가 크게 필요하지 않았다. 반면 중추원의 기능이 약화되었을 때에는 중추원의 건의가 의정부에서 적극적으로 받아들여지지 않았을 상황에서 중추원의 건의는 크게 의미가 없었다. 3. 중추원이 심사 의정하는 활동을 통하여 국정에 참여하였던 1898-1910년 동안, 중추원의 주요 활동은 중추원 정상화를 위한 노력, 열강에 대한 자주의지 표명, 시무책 논의 등으로 나누어볼 수 있다. 중추원 정상화란 중추원 활동이 그 기능을 원활히 수행할 수 있는 상태를 의미하는 것으로, 이를 위한 노력은 ① 의정부와의 역학관계 속에서, 의정부가 국정 전반에 관한 법률·칙령의 제정 등을 중추원에 자문하고 중추원과의 협의 하에서 시행해야 하는 적법 절차를 어겼을 경우, ② 중추원이 자체 건의 또는 인민의 헌의를 상달하였을 때 이를 시행하지 않고, 이에 대한 가부의견도 제시하지 않았을 경우, ③ 중추원 의사규칙을 중추원에서 제정, 중추원 의장에 의한 주임의관의 자의적 임명, 의관의 월봉 문제 등을 관철하기 위하여 의정부에 항의하고 이에 대한 시정을 요구하였다. 열강에 대한 자주의지의 표명은 중추원 활동 전 기간을 통하여 일관되게 요구하였던 사항이다. 1898년 중추원의 국정참여가 일정 부분 열강의 이권침탈을 막기 위한 방법으로 이루어졌으며, 중추원의 활동이 활발하였을 때에나 침체되었을 때를 막론하고 이는 의정부의 자문·중추원 자체건의·인민헌의를 심사 의정하는 과정을 통하여 계속 제시되었다. 열강에 대한 자주의지는 1904년 이후 국권수호 의지로 전환되었다. 중추원의 자주의지 표명은 열강과의 이해관계 하에서 권력을 유지하였던 집권세력을 가장 힘들게 하였던 부분이었다. 1899년 열강의 이권양여에 대하여 의정부·중추원간의 합의가 끝까지 이루어지지 않거나, 이에 대하여 의정부가 여러 차례의 설명을 해야 가능하여 당시 집권세력들은 중추원을 폐지하자는 말을 할 정도였다. 이러한 이유로 1899년 5월 중추원 관제가 개정되었다. 또한 1910년 ‘한일합방’이 이루어지기 직전까지 중추원에서 정부에 상달한 인민헌의도 합방성명서를 발표한 일진회에 대한 성토가 대부분이었음은 이를 대변해주는 것이다. 4. 마지막으로 근대정치로의 이행과정 속에서 의회의 기능을 담당한 중추원의 성격에 대하여 정리하고자 한다. 중추원에 대한 연구를 시작하면서 의회의 기능을 왕과 집권세력의 독단적 국정운영의 견제와 인민의 국정참여의 통로로 정의하였다. 이상의 중추원에 대한 분석을 통하여, 1898년 이후 중추원은 처음 정의한 의회의 기능과 합치되는 것을 살펴볼 수 있었다. 정치변동에 따라서 그 기능이 확대 또는 축소되기도 하였고, 국정운영 견제 또는 인민의 국정참여가 부분적으로 이행되기도 하였지만 일단의 중추원 활동은 시대적 요청으로 인식되고 있었다. 일반적으로 의회제가 입헌군주제와 더불어 정의되고 있으므로 한말 중추원은 전제군주제 하에서 실현되었다는 것과, 인민의 헌의가 모든 民이 참여할 수 있었던 것이 아니라 대부분 유생과 전직 관료에 의하여 이루어진 것은 한계를 보여주는 부분일 수 있다. 중추원이 가지는 이상의 한계는 근대정치로의 이행과정에서 나타나는 과도기적 모습을 보여주는 것으로 역사 발전상 나타나는 하나의 과정으로 이해하여야 할 것이다. 중추원은 의회로서 활동하기 어려웠던 정체와 시대 상황 하에서 그 기능을 정상화시키고자 노력하며 집권세력의 국정운영을 견제하고 인민의 헌의를 상달하였다. 그리고 중추원 구성원은 일정한 목표와 권력으로의 지향점을 가지고 활동하였다. 이에 중추원을 한국정치사에 있어 의회의 효시로 적극적으로 규정·평가하고자 한다. 또한 국가기관으로서 민권 신장의 장소로서 기능하였던 중추원이 국권 침탈의 위기상황 하에서 국권수호를 위한 官과 民意의 결집 장소로서 역할을 담당하였다는 것은 한말 근대 정치사에서 중추원이 유일하였다. 따라서 일제의 식민지화되는 과정에서 그 활동의 한계성을 가지고 중추원이 가지는 종합적 의미를 퇴색시키는 것은 올바르지 않으며, 일제의 식민지화를 막지 못한 한말 정치기구로서의 책임을 내세워 중추원의 정치적 역할을 인정하는 데에 인색하여서는 안 되리라 생각한다.;This study is to examine the official regulation, members, and activities of Jungchuwon(中樞院) from 1894 to 1910. Jungchuwon was established in 1894 and repeatedly re-organized until 1910. For those years, the political situation in the Korean Peninsular was unstable. The current studies scrutinize the Jungchuwon's status by dividing the period into four different phases based on the role change of Jungchuwon. The author identifies the organization as a congressional body or national assembly, which could represent the characteristics or symbols of modern politics. The congressional body or national assembly here means the organization that plays a role as a watchdog against the monarchial dictatorship, and influences the king's decision making by relaying people's opinion to the king. The author believes that such roles clearly help to determine the identities of Jungchuwon, which led the nation into the world of modern politics. Throughout the years from 1894 to 1910, Jungchuwon was founded and reorganized by the needs of main ruling political groups, and its role was changed accordingly. Followings are the main roles of Jungchuwon featured in the dissertation. 1. The roles of Jungchuwon were variant. The roles were defined distinctively by the different political groups, each of which predominated the political power respectively in the four different phases. During the Gab-o revolution(甲午改革), Gun-kuk-Gi-mu-cheo(軍國機務處) founded the Jungchuwon for the first time to minimize the complaints of the unemployed who were laid off because of the governmental reform. After A-Gwan-Pa-Cheon(俄館播遷), king Go-Jong tried to show his power by making officials of Jungchuwon participate in ceremonial events of the political issues. In doing so, the king attempted to show his will and power to fight against the opposing political groups and neighboring nations, which were trying to influence the king's political decision. In 1898, Ui-Jung-Bu(議政府) and DokRipHuypHoe(獨立協會) wanted to use Jungchuwon for stopping such outside influences and dictatorship. Since 1900, the members of Jungchuwon have revived the role of people's proposal(人民獻議) which was only in nothing but the name before, in order to regain their power. After the Russia-Japan War, Jungchuwon played a role of supporting and helping king Go-Jong to practice his will to fight against Japanese interference. 2. The important role of Jungchuwon was to examine the 'consultation of Uijungbu', which made it possible to prevent the dictatorship. This role could be positively executed when there was a balance between the ruling powers and the opposites. However, such a role was not fully operated, when the main ruling power was about to grow. For example, for such occasions like the days of November 1898 [when DokRipHuypHoe and ManMinGongDongHoe(萬民共同會) had ruling power] and October 1905 [when king Go-Jong practiced his anti-Japanese emperialism and the original role of Jungchuwon were about to be reinstated], the official regulations dictated that the government should have the advises from Jungchuwon for the administrative affairs On the other hand, the role of Jungchuwon was very restricted whenever the power among the political parties (including some particular groups or king Go-Jong) was not balanced but skewed. The role of examining people's proposal in Jungchuwon was created by DokRipHuypHoe on November 1898, and had existed until 1910. While the role of examining the consultation of Uijungbu was limited, the main role of Jungchuwon was concentrated on people's proposal. Jungchuwon participated in the administration indirectly by selecting the people's proposal and reporting only the selected people's proposal to Uijungbu from 1900 to 1902 and from 1907 and 1910. 3. While Jungchuwon participated in the administrative activities by examining consultation(審査議定) from 1898 to 1910, the main role of Jungchuwon was the effort for normalization of Jungchuwon, expression of independent spirit, and discussion of the policy of the urgent affairs of the state(時務策). The normalization of Jungchuwon means its full operation with no difficulties. For that, Jungchuwon asked Uijungbu to revise the official regulations for inappropriate relationship between Jungchuwon and Uijungbu. Regardless of who took the power in the domestic politics, it is a constant role of Jungchuwon to express independent spirit against the World Power. When Jungchuwon participated in the administration on 1898, it was for defending sovereignty against the World Powers. There had been activities such as consultation of Uijungbu, Jungchuwon's proposal, people's proposal constantly whether Jungchuwon was operated actively or not. 4. Finally, the role of Jungchuwon as the Congress in a transition process from old to modern politics should be examined. Since 1898, Jungchuwon played a role just like a congress, which was defined earlier in this abstract. Considering that the parliamentary system goes along with the constitutional monarchy, it may not be reasonable to think that Jungchuwon was just like a modern congress because Jungchuwon was operated under absolute monarchy and people's proposal was made up mostly with former officials and Confucian scholars. Despite of such shortcomings of Jungchuwon as a perfect model of congress, it should be understood as a transient organization in the evolution of modern politics in Korea. Moreover, it must be highly appreciated that Jungchuwon played a role like a congress even in the absolute monarchial era when such congressional activities were not generally considered as usual : It restrained a potential dictatorship, transmitted a report of people's proposal to the upper administrative bodies, and ultimately participated in administrations. In addition, it was not only a 'governmental' organization to develop the civil rights, but also an active force of defending sovereignty at a crisis by putting both government and public opinion together. It was a unique national organization to play such a role in political history in Korea. In view of this, the author would like to evaluate Jungchuwon as the origin of Congress in modern political history in Korea.