방송통신위원회 설립과정에서 정책네트워크 특성 분석

Abstract

디지털 기술의 발전으로 네트워크, 기기, 서비스의 융합이 시작되었고, 이에 따라 방송영역과 통신영역의 융합이 이루어지고 있다. 그런데 국가 경쟁력 강화에 큰 영향을 줄 것으로 예상되는 방송통신융합서비스는 방송영역과 통신영역의 경계에 위치하고 있어 도입에 혼란을 겪게 되었다. 이에 따라 방송통신융합정책논의가 1998년부터 시작되었고 이후 10여 년 만인 2008년 2월에서야 방송통신위원회를 설립할 수 있었다. 방송통신융합에 대한 대응을 서둘러야 한다는 인식은 방송 영역, 통신 영역을 불문하고 모두가 공유하고 있었다. 그럼에도 불구하고 논의가 길어졌던 이유는 무엇인가? 본 연구는 위와 같은 문제의식을 가지고 방송통신융합정책과정을 분석한다. 방송통신융합정책과정에서 방송 영역과 통신 영역의 참여자들은 자신의 의견을 적극적으로 표출하고 서로의 입장에 대응하는 모습을 보였다. 방송통신융합정책과정은 방송통신융합정책을 두고 두 영역이 게임을 하는 것처럼 전개되었다. 따라서 본 연구는 정책과정을 게임 상황으로 상정하고 정책네트워크 관점에서 분석한다. 구체적으로 첫째, 방송통신융합기구 논의과정에서 방송정책네트워크와 통신정책네트워크의 특성은 어떠했는지, 둘째, 방송정책네트워크와 통신정책네트워크는 방송통신융합기구 논의과정에 어떠한 영향을 주었는지를 살펴본다. 이상의 연구목적을 위해 기존의 선행연구 검토를 종합하여 분석틀을 구성하였다. 정책네트워크 분석요소를 Within Network와 Inter Network로 나누어 분석하였다. Within Network에서는 방송정책네트워크와 통신정책네트워크 각각의 행위자와 구조를 살펴봄으로써 특성을 도출하였다. 그리고 Inter Network에서는 방송정책네트워크와 통신정책네트워크 간 상호작용을 중심으로 정책과정 상에서 정책네트워크의 작동을 살펴보았다. 방송통신융합정책 중 방송통신융합기구 설립과정을 연구대상으로 선정하여 국무조정실 자문기구인 방송통신융합추진위원회 구성논의가 시작된 2006년 2월부터 국회에서 방송통신위원회 설치 및 운영에 관한 법률이 통과된 2008년 2월까지 기간의 정책과정을 분석했다. 분석을 위해 기본적으로 문헌연구를 실시했으며 관련 실무자들을 대상으로 인터뷰를 실시하였다. 본 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, Within Network 분석 결과 방송정책네트워크와 통신정책네트워크 모두 공공 및 민간 영역의 다양한 유형의 행위자들이 참여했고 행위자 수는 방송정책네트워크가 통신정책네트워크보다 많았다. 그리고 방송정책네트워크는 분산적이면서 개방적인 구조를 가지고 있었고, 통신정책네트워크는 집중적이면서 폐쇄적인 네트워크 구조를 가지고 있었다. Marsh와 Rhodes의 정책네트워크 하위유형론에 적용시켰을 때 방송정책네트워크는 이슈네트워크에 아주 가까운 형태를 가지고 있었으며 통신정책네트워크의 경우 상대적으로 정책공동체와 유사한 형태임을 알 수 있었다. 마지막으로 방송통신위원회 논의과정에서 두 정책네트워크는 각각 행위자들 사이에 특정 이념이 공유되고 있다는 점, 그 이념을 정책으로 관철시키기 위해 노력을 한다는 점에서 정책옹호연합(ACF)적 성격을 가지고 있는 것으로 나타났다. 각각 정책네트워크는 방송통신융합기구 논의에 직접 참여하는 이해관계자인 방송위원회와 문화관광부, 정보통신부를 적극적으로 지지하고 옹호하는 역할을 하고 있었다. 둘째, Inter Network 분석 결과 방송정책네트워크의 방송위원회와 문화관광부, 통신정책네트워크의 정보통신부는 기구의 유형, 기구의 기능, 위원선임, 직원구성에 대한 정책이익을 주장하게 되면서 관계의 성격이 결정되었다. 정책이익과 관계의 성격은 논의시기에 따라 변하는 것이 있는 반면 지속적으로 관계의 성격이 유지되기도 있었다. 한편 논의과정에서 두 정책네트워크는 자신의 정책이익을 반영시키기 위해 다양한 전략적 행동을 보였다. 전략적 행동은 조정기제 안에서 의견표출, 언론을 통한 공중에 대한 의견표출, 정부나 조정기제에 의견서제출, 내부 조직개편 등의 형태였다. 마지막으로 두 정책네트워크는 방송통신위원회 설립과정이라는 정책과정에는 많은 영향을 주었다. 그러나 정책 산출이 그동안 논의되었던 맥락과 다르게 인수위원회라는 외부의 정치적 환경에 의해 결정됨에 따라 두 정책네트워크가 정책 산출에는 영향을 미치지 못한 것으로 나타났다. 한편 두 정책네트워크의 전략적 행동의 결과는 네거티브 섬(Negative Sum) 성격이 나타났다. 즉 방송정책네트워크와 통신정책네트워크는 정책 결과로 각각 이득과 손실을 가져가게 되었으나 정보통신부가 해체되면서 정보통신부 업무의 소관이 지식경제부, 행정안전부로 옮겨감에 따라 세 기관이 가지고 있던 총 이득이 게임 전 상황보다 감소하게 되었다. 이상의 연구결과를 토대로 본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 연구의 결과 방송통신융합추진위원회, 국회 방송통신특별위원회가 조정기제로서 역할을 하고 있음을 알 수 있었다. 그러나 두 조정기제의 역할에는 한계점이 있었고 이에 대한 개선이 필요하다. 행정부와 입법부의 구성원이 모두 포함된 조정기제를 구성하면 논의의 지연을 예방할 수 있을 것으로 판단된다. 또한 조정기제에서 논의된 사항에 대한 구속력을 부여하는 것도 하나의 방법이다. 다만 이 경우에는 조정기제에서 논의가 충분하게 이루어질 수 있는 환경의 조성이 전제되어야 할 것이다. 둘째, 연구 결과에서 살펴보았듯이, 방송통신위원회 법안은 새 정부 출범일 4일 전에 통과되었을 뿐만 아니라 방송통신위원회 설립법안에서 공포일과 동시에 법을 시행하도록 명시해 두고 있었다. 이에 따라 방송통신위원회 위원장 및 위원 선임, 방송위원회 직원들의 공무원 신분 전환, 방송통신위원회의 업무 분장, 방송통신위원회가 설치될 물리적 공간 확보가 제대로 이루어지지 못한 채 방송통신위원회가 출범되어 방송과 통신에 대한 행정공백이 나타나게 되었다. 따라서 앞으로 이와 같은 사례에서는 이질적인 영역의 통합인 만큼 충분한 시간을 확보하여 조직을 구성할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 연구 결과 방송통신융합을 담당했던 인수위원회 내 방송통신융합팀(TF)의 대부분 구성원이 그동안 진행되었던 논의과정과 무관한 인사들이었다. 또한 국무조정실 방송통신융합추진위원회 내에서의 논의과정과 국회 방송통신특별위원회 간에도 괴리감이 존재하고 있다. 이에 따라 방송통신융합기구 논의과정은 일관성이 상대적으로 부족했고 논의의 계속된 지연을 초래했다. 따라서 아무리 자신에게 논의의 주도권이 있다고 하더라도 앞에서 진행된 논의의 흐름을 고려하여 논의의 흐름을 이어나갈 수 있도록 해야 한다;Advances in digital technology have led to convergence of network, device, service and broadcasting and telecommunication convergence(BTC). As BTC service is located in the boundary between broadcasting and telecommunication, it caused confusion for introducing services. Therefore BTC policy process started at 1998. As a result, Korea government established the Korea Communication Committee at 2008. Everybody participated in the policy process shared the idea that the discussion about BTC finalized quickly, but it was delayed exceedingly. On the other hand, actors in policy process clarified their position and made a response to each other's argument. Therefore, let BTC policy process be equal to game situation between broadcasting and telecommunication. This study aims to analyze the characteristics of policy networks and to explain how the policy networks change the policy outcome. And this study limits the time scope to February 2006 through February 2008. To achieve the goals, the theoretical model was derived from a literature and empirical studies. The model is consist of within network variables and inter network variables. Within network variables contains actor(number, types) and structure(concentration, openess). Inter network variables are policy interests, the character of interaction and strategic action. The theoretical model has been tested by qualitative method with archival data and interviews. The result of this study are as follows. First, various government and non-government actors participate in broadcasting policy networks(BPNW) and telecommunication policy networks(TPNW). Number of actors in BPNW is more than that in TPNW. BPNW have deconcentrated and opened structure while TPNW have concentrated and closed structure. Applying theory of Marsh and Rhodes to a case, BPNW are very similar to issue networks, TPNW are similar to policy community. On the other hand, actors in two policy networks share an specific idea and they try to reflect their idea to policy. So both of policy networks has character of ACF(Advocacy Coalition Framework). Second, the administration and the National Assembly run a mediation mechanism- Broadcasting and telecommunication convergence promotion committee, Broadcasting and telecommunication special committee. BPNW and TPNW emphasize their policy interests about type, function, committee nomination and staff organization in policy process. Two policy networks have diverse strategic action- state their position in meditation mechanism or to public, present a written opinion, reorganize their organization. So they have strong influence on policy process. Nevertheless, they can't influence on policy output as it is decided by the 17th presidential transition committee. Consequently, the results of strategic actions between BPNW and TPNW in policy process assume a negative sum game. The results of this study suggest some implications. First, result of this study finds that the mediation mechanism has limitation. Hence, the government should make an effort to improve the mediation mechanism more effectively. One of improvements is that the mediation mechanism should be made up of both members of the administration and the National Assembly. Also, the government should consider binding power to agreement in the mediation mechanism. But most of all, it is very important to create the better environment for discussion in mediation mechanism. Therefore, studies on improvements of mediation mechanism should be conduct continuously. Second, the result of study finds that time is not enough for organization of Korea Communications Commission. Because「Korea Communications Commission Law」stipulates that the law takes effects from the day of promulgation, that brings about an administrational gap. Therefore, it is necessary to give government ample time to consist the new organization. Third, the result of study finds that the discussion about BTC policy in the 17th presidential transition committee have no connection with previous discussion. Accordingly, there is no connection between the administration and the National Assembly. This caused a long delay of discussion. To prevent a waste of time, the previous discussion should be considered together.