공공부조정책변화의 역사 제도주의적 분석

Abstract

본 연구는 미국, 영국, 한국의 공공부조정책에 드러난 근로연계복지정책변화과정을 역사ㆍ제도주의 시각에서 분석하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 미국, 영국, 한국의 제도적 맥락, 즉 정책이념과 정치행정구조, 그리고 이익중재구조는 근로연계복지정책의 형성 및 확충에 중요한 영향을 미쳤다. 특히 이 가운데 정책이념인 정치이념과 복지이념은 3 개국에 공통적으로 국가의 고유한 정치체제를 형성하도록 영향을 주었으며 나아가 근로연계복지정책을 형성하고 확충시키는 중요 변수였음이 드러났다. 구체적으로 자유주의적 이념이 발달한 미국은 잔여적 복지체계로 국가개입이 최소화되고 공공부조도 취약한 형태로 나타났다. 반면 신자유주의 이념이 확산되었을 때 공공부조의 개혁과 함께 강한 근로연계복지정책이 추진되었다. 영국도 자유주의 이념을 토대로 했을 때 잔여적 복지체계이면서 국가개입이 최소화되었으며 공공부조 역시 취약하였다. 그러나 신자유주의 이념이 지배적 이념이 되자 공공부조 개혁과 함께 강한 근로연계복지정책이 추진되었다. 한국도 역시 유교적 자유주의 이념을 배경으로 했을 때 공공부조가 매우 취약한 형태로 나타났으며, 신자유주의 이념에 의해서는 공공부조개혁과 함께 근로연계복지정책이 적극적으로 확대되었다. 결국 이념은 3 개국 공통적으로 근로연계복지정책변화에 중요한 변수였음이 드러났다. 한편, 정치행정구조로서 각국의 의회-행정부 관계, 정당구조, 그리고 정당-노조관계 등도 중요한 매개변수로 작용하였다. 즉, 3개국의 사례분석 결과에 따르면 정책이념과 정치행정구조는 각국의 고유한 역사적 제도적 맥락 속에서 배태된 것이기에 근로연계복지라는 새로운 정책이 도입되었을 때 그 정책의 발전 경로는 과거의 제도적, 정책적 유산에 제약되어 일정한 경로를 따라 발전하였음을 확인할 수 있었다. 둘째, 사회?경제적 위기와 정치적 위기는 근로연계복지정책을 형성하거나 확충시킨 중대한 역사적 전환점이 되었다. 구체적으로 미국은 만성적인 빈곤에 따른 빈곤의존성 문제, 영국은 장기적인 실업에 따른 고실업 문제, 한국은 국가 경제의 총체적 위기 상황에 따른 대량 실업빈민문제가 주된 사회?경제적 위기로 나타났으며 바로 이것이 공공부조정책을 근로연계복지로 변화시켰다. 특히 사회?경제적 위기 상황은 정권의 변동과 함께 맞물리면서 정책변화의 전기를 제공했는데, 이는 근로연계복지의 주 대상인 공공부조정책이 정치적으로 사회통제적 작용을 하고 있음을 의미한다. 실례로 미국, 영국, 한국 공통적으로 복지축소를 주장하는 반복지성향의 우파 행정부가 근로연계복지를 도입하면 복지축소를 주장해온 좌파 행정부가 이를 강하게 추진했다는 점이다. 미국은 1980년대 공화당 소속의 레이건 대통령에 의해 근로연계복지가 도입되었으나 보다 강화된 개혁은 1990년대 중반 민주당 소속의 클린턴 대통령 집권 시기에 단행되었다. 영국의 경우 1980년대 우파 보수당의 대처 수상에 의해 근로연계복지가 도입되었으나 1990년대 중반 중도를 표방한 노동당의 블레어 수상에 의해 본격적인 개혁에 돌입하였다. 한국은 그동안 문민정부에서 강조되어온 ‘자활’개념을 좌파 성향의 김대중 정부가 1990년대 말 국민기초생활보장제도에 적극적으로 도입하였다. 셋째, 미국, 영국, 한국의 근로연계복지정책의 내용은 각국의 제도적 맥락에 따라 상이하게 나타났으며 상이한 형태로 정책이 추진되었다. 예를 들어 근로연계복지정책의 목적이 미국은 복지의존성의 근절이며 이를 위해 근로 의무의 강화, 수급자 범위에 제한을 가했다. 영국은 복지의존성 근절과 함께 사회적 배제 완화에 목적을 두면서 근로의무와 근로보상강화 정책을 동시에 전개하였다. 한국은 정책의 대상집단인 실업빈민들이 미국, 영국과는 달리 복지의존적 경향을 보이지 않는 비자발적 실업자가 대다수였기 때문에 복지의존을 근절할 목적이었다기보다는 예방 목적으로 복지의존을 막기 위한 장치를 마련하였다. 넷째, 한국의 근로연계복지정책은 미국과 영국의 근로연계복지정책으로부터 영향을 받았다. 한국은 근로연계복지 도입 과정에서 미국과 영국이 결국 근로연계복지로 복지개혁을 시도하게 된 원인 즉, 복지의존과 같은 ‘복지병’까지도 도입하여 이를 미리 정책에 반영함으로써 정책활성화를 막았다는 점이다. 구체적으로 복지의존성을 막기 위해 지나치게 자산조사 및 자격심사조건을 까다롭게 책정함으로써 초기 자활사업 참가가 부진했으며 복지급여 수준이 낮아 근로능력자의 경우 굳이 제재를 받으면서 수급할 동기가 제공되지 않았다는 점을 들 수 있다.;The purpose of this study is to do a comparative study on the change of public assistance policy from the perspective of historical institutionalism focused on workfare in the U.S., the U.K. and South Korea. From this point this study was to find out what is the mechanism to occur the policy change from the public assistance toward the workfare. So far, the findings of this study are summarized as follows: First, the institutional context, for example policy ideology, politics-administration structure and interest mediation structure forcefully influenced on the formation and expansion of workfare policies. Especially policy and welfare ideology influenced on shaping and fortifying the workfare policy as well as inherent policy system. In sum, the ideology was the key point to make a change the workfare policy among 3 countries commonly. Otherwise, each politics-administration structure of the countries, for instance parliament-administration relations, political party structure, and party-labor relations, was also the principal parameter to occur the workfare change. It turned out that the newly introduced workfare policy were path-dependent on the pre-existed policy legacy under the situation that policy ideology and politics-administration structure were imbedded in the institutional context. Second, the social-economic crisis and the political crisis was the critical historical junctures to form and to expand the workfare policy. Concretely, U.S. was trapped in the chronic poverty, U.K. in the long-term unemployment, and South Korea in the magnitude of the unemployed poor. Added in the social-economic problem, the election for the President was dedicated to be the important transformation situation to infuse the policy change. Third, it was revealed the contents of the workfare policy in each country to be different because each propelled it by means of the respective institutional context. For example, the goals of workfare were different among the countries: the U.S. is on the eradication of welfare-dependence, the U.K. is on the alleviation of social exclusion as well as welfare-dependence eradication Fourth, the workfare policy of Korea was affected by them of the U.S. and the U.K. Regrettably Korea was pre-worried about the welfare disease(welfare-dependence) in the course of introducing the workfare policy, and that resulted in inactive policy implementation owing to the intricate means test and recipient terms to ask for.