지방의회 제도적 성과와 사회적 자본

Abstract

이 연구는 지방의회의 위기 내지는 약화 현상에 주목하면서 시작되었다. 이러한 상황적 인식 하에 지방의회를 제도로 규정하고 1991년 지방의회 재구성 이후 10여 년 동안 실제 어떠한 성취를 하였는가의 모습을 안산시의회와 과천시의회를 통하여 실증적으로 분석하였다. 회의록을 기반으로 한 분석결과는 제도적 성과로 그리고 지방의회 관련 행위자들간 사회적 관계의 제 측면은 사회적 자본 관점에서 이론적 설명을 시도하여 평가하는데 첫 번째 목적을 두었다. 두 번째 목적은 이러한 분석을 통하여 지방의회제도 성취의 역량을 증진시키고 의회중심 지방정치에로의 전환에 기여하고자 하였다. 이러한 분석을 통하여 나타난 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 제도적 성과에 대한 분석결과 제도설계보다 제도변화 측면에서 더 성공적이다. 둘째, 제도설계 면에서 성과는 큰 진전은 보지 못하고 있는 것으로 나타났다. 제도를 채택할 당시부터 지방의회가 민주주의 상징이라는 사회적 정당성 획득을 위한 목적으로 만들어질 경우 제도 취약성 내지는 실패의 원인이 될 가능성이 높다. 지방의회를 채택하게 된 것은 민주주의 상징이라는 사회적 정당성 때문이라는 사회학적 신제도주의의 주장은 설득력이 있으며 이러한 배경에서 제도설계가 취약성을 보이는 것은 당연하다. 셋째, 제도변화 면에서 역대 의회의 경험을 분석한 결과 긍정적으로 나타났다. 이러한 결과는 지방의회의 경험과 학습이 축적됨에 따라서 나타나는 긍정적 측면으로 볼 수 있으나 의회 자체 수준에서의 제도변화가 매우 느리게 진행되었다는 특징을 나타내었다. 역대 지방의회의 연속성이 제도적 성과에 점증적이지만 자신들이 직면하고 있는 구조를 바꾸어 가려는 자기변화를 추구하고 있음을 발견하였다. 넷째, 사회적 자본 관점에 의한 제도이행에 대한 문제는 의회체제에 대한 평가와 의회활동 성과에 대한 평가 두 가지로 구분하였다. 분석 결과 의회활동 성과에 대한 신뢰보다는 의회체제에 대한 신뢰도가 더 높게 나타났다. 다섯째, 의회체제에 대한 평가에서는 지방의회가 민주적인 합법성을 주장할 수 있는 체제로 인정하였다. 지방의회가 지방민주주의의 이념을 구현할 수 있는 요소에 대해서는 대표성> 책임성> 대응성 순으로 신뢰하였다. 민주적 기관으로서 의회체제에 대한 신뢰도가 높고 특히 지방의회 관련 행위자들의 의견이 공통적으로 합치되고 있어서 민주주의 상징기관으로서 지방의회의 가치가 지역사회 구성원들에게 내면화되고 있다. 여섯째, 의회활동 성과에 대한 평가에서는 전반적 의회활동 평가에 대한 불만족도가 분야별 의회활동 평가보다 더 높았다. 분야별 의회활동 평가에서 자치입법역할, 예산심의역할, 주민의견수렴역할에 대한 신뢰는 긍정적인 반면에 행정사무감사역할에 대한 신뢰는 가장 낮아 대 집행기관의 견제활동에 대해서는 부정적이다. 일곱째, 지방의회 관련 행위자들의 사회적 자본의 형태는 안산시의회와 과천시의회를 중심으로 지역공동체 내부의 모습을 들여다 볼 수 있는 계기를 제공하였다. 두 지역에서 의원들과 주민과의 관계는 상호 신뢰관계를 형성하고 있는 단계로 나타났으나 관료들과의 관계는 상호 불신관계를 더 많이 형성하고 있어 3집단 간의 사회적 상호관계는 관료와의 관계에서 왜곡된 형태를 보이는 것으로 나타났다. 이러한 연구결과는 우리나라 역대 지방의회가 축적된 경험을 통하여 지속적인 자기 성장을 위한 변화과정을 겪고 있으며 사회적 자본에 의한 분석 중 의회체제에 대한 신뢰가 매우 높았음을 제외하면 큰 진전을 보지 못하고 있다. 따라서 이러한 상황을 개선하기 위한 정책적 시사점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 제도설계에서 나타나는 제도의 취약성을 극복하기 위해서는 지방의회가 지금 보다 더 많은 권한을 지니고 있어야 한다. 이에 대한 방안으로 권한부여(enabling)제도의 마련으로 자치권 확보라는 전제 하에 관계 법률의 개정을 제안하였다. 둘째, 사회적 자본 분석에서 지방의회 관련 행위자들은 의회체제 존립에 대한 상호 평가에서 지방의회를 민주적 기관으로 인식하였다. 지방민주주의 실천 기관으로서 대표성 확보를 위해서는 시민에 기반한 정치적 평등권 강화 방안을 제안하였다. 대응성 확보를 위해서는 주민의 통제권 강화 방안을 제시하였다. 책임성 강화를 위해서는 의원의 집행기관 정책 토론에 참여 확대, 의회 사무국 인사권 자율화, 지방의회 평가의 도입 방안 등을 제안하였다. 셋째, 제도적 성과와 사회적 자본의 관점에서도 해결할 수 없는 문제는 지방조합주의 정치를 통하여 해결할 필요가 있다. 지역사회 구성인들의 불만과 불신의 상황이 존재하는 속에서는 의회의 위기가 가속화될 수 있으므로 자발적 협력, 참여 네트워크 기제로서 의미를 갖는 지방조합주의 실천 방안을 제시하여 민주주의 질과 의회신뢰를 증진시키도록 하였다.;This study was inspired by the crisis or weakening of a local council. Based on the awareness and the idea that a local council was an institution, it presented the substantial analysis results of the Ansan city council and Gwacheon city council in terms of what kind of actual performances they accomplished for the last ten years since the reorganization in 1991. One of the study goals was to identify the institutional performances by analyzing the minutes along with theoretically explaining and evaluating the social relationships between the concerned actors of a local council from the aspect of social capital. The other goal was to contribute to increasing the institutional performances of a local council and to transforming the current local autonomy to the council-bases one. The analysis results were as follows: Firsts, the analysis results of the institutional performances showed that there was more success in institutional changes than in institutional design. Second, there had been no much advances in institutional design. The intention of acquiring social legitimacy as the symbol of democracy in choosing the institution of a local council was highly likely to serve as the cause of institutional fragilities or institutional failures. It's such a strong case for the social neo institutionalism to insist that a local council should be revived because of its social legitimacy as the symbol of democracy. In this respect, it's no wonder that the institutional design had fragilities . Third, the experiences of the past local councils were analyzed and there were found some very positive points with the institutional changes. The positive features derived from the cumulation of the experiences and learning of a local council and also implied that the rate of the institutional changes at the level of a local council itself was remarkably slow. and it was also found out that even though the continuity of the past local councils focused on the institutional performances, there were efforts to reform the structure they were facing. Fourth, the issues of institutional commitment from the perspective of social capital were divided into the regime-based evaluation and the incumbent-based evaluation. According to the analysis results, there was more regime-based truth than incumbent-based truth. Fifth, according to the regime-based evaluation results, the idea was approved that a local council was an institution that could claim the democratic lawfulness. The elements in which a local council could realize the ideas of local democracy were representativeness, accountability, and responsiveness in the order of reliability. Since the reliability level was high in the local council institution as a democratic organ and there were common grounds in the concerned opinions of the actors of a local council, the value of a local council as the symbolic organ of democracy was internalized among the menibers of the community. Sixth, according to the incumbent-based evaluation results, the overall incumbent-based evaluation received more complaints than the field-based incumbent-based evaluation. In the field-based incumbent-based evaluation, there was great reliability in the roles of autonomous legislative, examination of the budget, and accepting & handing petitions by citizens of a local council. But the reliability level was the lowest in its roles of inspection & audit of the administration, which shows the negative opinions of its check against the administrative organ. Seventh, the type of social capital of the concerned actors of a local council opened the window to the inside of the local community both on the cases of the Ansan city council and Gwacheon city council. The residents formed the relationships of mutual trust with the council members and those of mutual distrust with the bureaucrats in both the cities. Thus the socially mutual relationships among the three groups were distorted in the line toward the bureaucrats. In short, Korea's local councils were going through some self-changes using the accumulated experiences for the sake of consistent growth but didn't advance much far except in the sector of reliability in the council institution of social capital evaluation. The following suggestions were made for the policies to help improve the current situation: First, a local council needs to have mire authority than now in order to overcome the institutional fragilities in the institutional design. For this, the local autonomy rights should be secured and the related legislations should be revised by setting up the enabling system. Second, the concerned actors of a local council regarded a local council as a democratic organ in the mutual evaluation of the institution's existence as they conducted the social capital analysis. It is necessary to reinforce the citizen-based political equality in order for a local council to guarantee itself the representativeness as an organ to practice local democracy. In order to secure its responsiveness, residents control rights should be strengthened. And in order to strengthen accountability. a local council members should be given more chances to participate in policy discussions by the administrative organ, the personnel rights of a local council administration organization should be under self-regulation, and the evaluation system of a local council should be introduced. Third, those issues that cannot be solved by the perspective of institutional performances and social capital need to be dealt with through the politics of local corporatism, which means that the institutional politics of a local council is turned into the regulation politics where all the concerned sectors can be regulated. It's possible that the crisis of a local council will be accelerated as long as there exist complaints and distrust of the community members. Thus the cooperative form of the community should serve as the mechanism to resolve the collection action dilemma. In the study, some practical measures that local corporatism should take as the mechanism of voluntary cooperation or participation networks were suggested to improve the quality of democracy and increase the reliability in the council.