한국노동정책에 나타난 무의사결정의 정책산출구조 분석

Abstract

This study intends to analyze the political economy structure of Korean labor policy making by focusing on its nondecision-making phenomena. Both Bachrach & Baratz's nondecision-making theory and Katzenstein's ruiling coalition theory are applied to analyze the output structure and nondecision-making mechanism of labor policy in the Third, Fourth and Fifth Republics(1962-1987). The output structure of labor policy was explored by the basic charateristics of three Korean political regimes and their developmental strategies according to ruiling coalition theory. And then, nondecision-making phenomena were analyzed by comparing the demands of big business and labor with the result of policy output. Therefore the output structure of labor policy has been selected as an independent variable and the content of nondecision-making in labor policy as as a dependent variable. According to the result of analysis in the output structure of Korea's labor policy through the basic characteristics of political regime, "a strong corporative relationship between government and big business" is established in the process of country's industrialization. In other words, state dominated export-led develoment strategy was promoted due to the concurrence of ideologies and material interests between state elite and big business in the Third, Fourth and Fifth Republics. And the position of big business and state elite regarding labor policy is coincided. This is why the state elite adopt big business's demand rather than that of labor. The output system of labor policy structually take lower position comparing the output system of industry policy in comparison between the Economic Planning board and the Ministry of Commerce and Industry with the Ministry of Labor in the Executive, and the Economy and Science Committee and the Commerce and Industry Committee with the Public Health and Social Affairs Committee in the National Assembly. In comparison the content of big business and labor with output products in Korea's labor policy, on the whole, the interests of big business is produced as policy, that of labor is exclued. Thus, nondecision-making is made structually for the demands of labor. Therefore, nondecision-making phenomena in Korean labor policy indicate the political- economical connection emerging by pulling big business as ruiling coalition in the process of state-led industrialization. What can be alternative to solve nondecision-making phenomena in the output process of Korean labor policy? Nondecision-making phenomena in labor policy is produced by orientating big business-sided policy taking big business as ruiling coalition. Thus the selection of alternatives should reflect the interests of labor by means of enlarging the range of ruiling coalition. Concretely speaking, state should pursue Katzenstein's "democratic corporatism" by including labor into its ruiling coalition.;본 논문의 목적은 한국의 노동정책 산출과정에서 나타나는 무의사결정 현상과 노동정책 산출구조의 정치경제에 초점을 맞추어 노동정책 산출과정에서 나타나는 무의사결정 현상의 원인을 정치와 경제의 구조적 관계에서 찾으려 하고 있다. 이런 목적을 위한 연구의 내용은 현상유지세력(의사결정자)의 이익에 반하는 요구에 대해서는 무의사결정이 행해진다는 바크라크(Bachrach)와 바라츠(Baratz)등의 무의사결정론(nondecision-making theory)과 정책은 국가를 중심으로한 지배연합의 제휴관계와 그들의 이데올로기 및 물질적 이익에 의해 산출된다는 카쩬슈타인(Katzenstein)등의 지배연합이론(ruiling coalition theory)에 근거하여 우리나라 제3, 4, 5공화국(1962-1987)의 노동정책의 산출구조와 무의사결정에 대하여 분석하고 있다. 노동정책의 산출구조는 국가를 중심으로 한 지배연합의 제휴관계, 그들의 이데올로기와 물질적 이익 즉 정권의 기본성격과 정권의 노동정책에 대한 성격을 고찰한 후, 이러한 성격들이 구체적으로 노동정책의 산출체계에 어떻게 반영되고 있는가를 살피고 있다. 그리고 노동정책의 산출구조의 성격에 의해 나타난 무의사결정 현상은 노동정책의 이해당사자인 대기업가와 노동자의 주장과 정책산출의 결과를 비교하므로써 드러내고 있다. 따라서 노동정책의 산출구조는 독립변수로 선정되고 노동정책에 나타난 무의사결정 내용은 종속변수로 선정되고 있다. 우리나라 노동정책의 산출구조를 정권의 기본 성격을 통해서 본 결과는 제3, 4, 5공화국은 국가엘리트와 대기업간의 이데올로기와 이해의 일치에 의해 국가주도의 수출지향적 발전전략을 추구하는 과정에서 구조적인 "정경유착적 정책관계"가 형성되었다. 이러한 정권의 기본 성격에 의해 노동정책에 대한 대기업과 국가의 입장도 일치하고 있다. 그리고 이러한 성격은 정책을 산출하는 체계에도 반영되어 정부에 있어서의 산업정책 산출체계인 경제기획원.상공부와 노동정책의 산출체계인 노동부간의 정부조직법상의 서열, 인력, 예산 및 장관의 경력비교와 국회에 있어서의 산업정책 산출체계인 경제과학위원회. 상공위원회와 노동정책의 산출체계인 보건사회위원회간의 국회조직법상의 서열, 인력 및 상임위원장의 경력과 충원회수의 비교에 비하면 노동정책의 산출체계는 산업정책의 산출체계에 비해 구조적으로 낮은 위치를 차지하고 있다. 한국의 노동정책에 나타나고 있는 무의사결정 현상을 대기업의 주장, 노동자의 주장과 산출결과를 비교한 결과는 대체로 대기업의 주장은 정책으로 산출되고 노동자의 주장은 배제되고 있다. 즉 노동자의 주장에 대해서는 무의사결정이 나타나고 있다. 따라서 한국의 노동정책에 나타나는 무의사결정 현상은 노동정책의 산출구조의 성격 즉 국가주도의 산업화 과정에서 국가가 대기업을 지배연합으로 끌어들임으로써 대두한 정경유착적 정책관계에 의한 것이라 하겠다. 그러면 이러한 구조적 성격에 의해 나타나고 있는 한국 노동정책의 무의사결정 현상에 대한 해결방안은 무엇인가? 노동정책에 나타나고 있는 무의사결정 현상은 국가가 대기업을 지배연합으로 삼아 대기업 편중적인 정책을 지향함으로서 생겨난 것이다. 따라서 이에 대한 대안의 선택은 국가가 제 3, 4, 5공화국을 통해 지켜온 지배연합의 범위를 넓혀 노동자의 이익도 반영할 수 있어야 한다는 것이다. 좀 더 구체적으로 말해 국가는 카쩬슈타인의 "민주적 조합주의체제(democratic corporatism)"를 지향해야 한다는 것이다.