성매매방지법 제정과정의 정책네트워크 분석

Abstract

There has been a critical change toward "Age of Governance" from the generally accepted hierarchical governance in the 21st century Korea. The Participatory Government by President Roh Moo-hyun has emphasized that policy making system should be based on the partnership with civil groups and actually, tried to expand it fair and widely open. Women's policy has been successfully established in the partnership with NGOs and other civil group than other area. Rather, it could be said that women's group have the initiative of improving women's policy and make a great progress in Korean society. Women's movement that aims improvement of women's rights and advancement has tried to put their strength to improve social institutions and discriminative laws against women, while struggling and negotiating with government. The Anti-Prostitution Law (APL), which passed March 2004 and enacted in Sep 2004, is one of the case that women's group had fought with government and finally earned. The APL establishment movement was triggered just after the fire case in Gunsan, a city of Geonlla Province in Sep 2000. This horrible fire killed tens of prostitute women kept indoors at the red-light district, without any human rights. Even though the APL movement started with a reasonable demand of lawmaking, women's group didn't expected that the APL was widely agreed in Korean society for its contrary views on prostitution. After the 2 years' struggling between women's group againstgovernment and political parties, APL was passed through finally, which now stands successful results in the tripartite area. Therefore this thesis regards the process of establishing APL as one of the good model cases to be studied for governance activated. This thesis applies policy networking theory, which is appropriate for the analysis of governance case: which elements really influenced nationally and internationally the process of establishing APL; how the policy-making network was build; and how the character of each agents and the process itself has been changed. And also, in the sight of the interactions between each agent and the relations of policy network, this thesis analyzes how the borderline between policy network and their influences and interaction worked. And finally examining the policy evaluations from the agent, this thesis focusesthat how the APL passed through in the National Assembly that seemed to be impossible to enacted. Therefore this analysis says: First, policy-making was under huge influence of national and international environments. Especially the Gunsan red-light district fire case, one of the critical elements, really moved women's group to push their strength to build the APL. Also international elements such as the International Agreement related APL and the Human Trafficking Report by USA finally brought the APL as a nationwide controversial policy. Second, the policy network of establishing APL under the umbrella of women's group was the critical factor of the policy making. The women's movement with clear reason for the APL establishment pushed governments and politics to make a substantial action during the decision-making. Also each agent has been changed way to action at stages. Interactions were in active, such as flow of information as well as human resources, and networking. The conditions that how the network borders, influences and interactions worked has been changed in every step from controversial toward cooperative, from closed to open-minded. Third, this active policy network drew a conclusion that made each agents satisfied. Through the process from the first petition made by Korea Women's Associations United (KWAU) to a representative motion, and to an amended bill under Legislative and Judiciary Committee as well as under Gender Equality and Family Committee, the APL was established and enacted. Frankly speaking, although the finalized APL couldn't satisfied KWAU, the agent who made the first petition, each policy agents accepted the APL as a successful amendment. This thesis contains meaningful conclusions as follows: First, policy networking driven by NGOs makes significant influences on the policy making process. Therefore policy-making system through policy network is a methodological model that should be utilized under every decision processing. Second, the policy networking driven by women's groups reflects how the women's policy-making works. In the past years, Korean government has limited the meaning of women's policies as a policy for pushing the alienated women under custody; and also for the lack of high-ranked women policy-makers, the only way to participate in the women's policy making was through the movement by women's group and related NGOs, arguing in the name of women's rights and advancement. This is the reason why they have utilized policy networking. Therefore, scrutinizing this APL establishment case could be a good process of policy networking. Third, this thesis emphasizes that the most important strategy that matters women's policy-making is, women decision-makers should be increased high-ranked positions in government. Although APL was actually established under the major effort of the Minister of Gender Equality and Family, also this thesis would highly evaluate the cooperation from the Minister of Justice who sympathized women's issues, as well as women National Assembly Members who joined in the related committees. This cooperation finally concluded cooperation between politics and government, and made APL successfully launched. Fourth, governance system would be more needed in the nearest future that requires cooperative interaction between each agent. Now government should regard women as an equal partner, as well as activate governance as a decision-making process that strongly influences. Finally, I would like that this study could make a contribution toward realization of "a mature democracy with citizens voluntarily participate," a goal of The Participatory Government; and to construction of a positive meaning of governance.;21세기 행정을 대표하는 하나의 경향은 기존의 위계적 통치 방식에서 ‘거버넌스 시대’로의 전환이다. 참여정부는 정책의 초기 단계에서부터 전 과정에 걸쳐 민간과의 파트너십에 기초한 정책운용을 강조하고 여러 분야에서 이를 시도하고 있다. 여성정책은 다른 정책분야에 비해 상대적으로 여성단체 등 시민단체와의 활발한 교류 속에서 성장해 온 정책영역이다. 오히려 여성단체가 정부와 정치권을 움직여 여성정책을 마련해온 대표적 분야이다. 여성의 삶의 질 향상과 권익 보호를 위해 여성운동은 국가를 협상의 대상으로 쟁점화하면서 법ㆍ제도 개선운동에 주력해 왔다. 2004년 3월에 통과되어 그해 9월부터 시행되고 있는 성매매방지법의 경우도 그 사례 중 하나이다. 성매매방지법의 경우 2000년 9월 발생한 군산의 성매매업소 화재사건을 계기로 여성단체가 주도하여 마련하였지만 여성단체조차도 이 법의 통과 가능성을 크게 기대하지 못할 정도로 성매매에 대한 사회적 이중성이 팽배하였다. 그러나 2년여의 과정을 거쳐 법률이 국회에서 만장일치로 통과되었을 뿐만 아니라, 민간단체와 정치권, 정부의 ‘협치’ 성공 사례로 평가받고 있다. 따라서 이에 대해 연구하는 것은 거버넌스의 활성화를 위한 정부 정책의 모범적인 사례로 제시할 수 있을 것이다. 본 연구는 거버넌스 사례분석에 적합한 정책네트워크 이론을 적용하여 분석하였다. 성매매방지법 제정과정에 영향을 미친 대내적, 대외적 환경은 무엇이었으며, 정책네트워크는 어떻게 형성되었고 각각의 행위자의 성격과 제정과정에 성격의 변화가 있었는지를 분석하였다. 또한 정책행위자간 이루어진 상호작용의 형태와 정책네트워크의 관계구조 측면에서 정책네트워크의 경계 및 영향력 관계, 상호작용의 강도는 어떠했는지를 분석하였다. 마지막으로 정책네트워크로 인해 마련된 정책결과에 대한 행위자들의 평가는 어떠한지를 분석하여 불가능할 것으로 추정하였던 법률이 통과될 수 있었던 요인을 밝히는 데 연구 목적을 두고 있다. 이에 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 정책환경은 정책결정에 많은 영향을 미치는 것으로 나타났다. 특히 정책환경 중 대내적 환경의 하나인 군산화재사건은 여성단체로 하여금 입법과정을 주도해 나가도록 추동하는 가장 큰 요인이었고 국제기구의 관련 협약과 미국무부의 인신매매보고서 등 대외적 환경은 성매매방지법 제정과정을 국가정책으로 부각시키는 데 영향을 미쳤다. 둘째, 여성단체의 주도하에 마련된 성매매방지법 제정의 정책네트워크는 정책결정에 주요한 결정요인으로 영향을 미쳤다. 여성단체의 목적의식적 활동은 정치권과 정부를 정책행위자로 역할을 수행하도록 추동하여 정책결정에 영향을 미칠 정책네트워크를 형성하였다. 또한 각각의 정책행위자의 성격은 단계에 따라 많은 변화가 있다. 상호작용 분석기준인 정보와 인적자원흐름, 연계행위는 매우 활발히 진행되었고, 네트워크의 경계와 영향력, 상호작용의 성격을 변수로 분석해 본 관계구조는 각 단계별로 갈등적에서 협력적으로, 폐쇄적에서 개방적으로 변화하는 모습을 볼 수 있었다. 셋째, 이와 같이 역동적 정책네트워크는 정책행위자가 만족하는 정책결정을 마련할 수 있었다. 여성연합이 제안한 청원안에서 대표발의의원안을 거쳐 법제사법위원회 대안, 여성위원회 수정안 등의 형태로 마련된 정책결정의 산출물인 성매매방지법은 여성연합이 제출한 청원안보다는 미흡하게 마련되었으나 각 분야별로 참여했던 정책행위자들의 평가는 대체로 만족하고 있는 것을 볼 수 있었다. 이 연구를 통한 정책적 함의는 다음과 같다. 첫째, NGO에 의해 주도된 정책네트워크는 정책결정과정에 매우 중요한 요인으로 작용하고 있다. 따라서 정책네트워크를 통한 정책결정은 모든 정책결정에 적극적으로 활용되어져야할 방법론적 이론이다. 둘째, 여성단체에 의해 주도된 정책네트워크는 여성정책결정과정의 특성을 잘 나타내고 있다. 그동안 정부의 요보호여성대상 위주의 여성정책경향과 고위직 여성공무원의 부족으로 인해 여성이 정책결정에 참여하는 방법은 주로 조직된 여성단체에 의해 여성관련법과 제도의 개선 운동을 통해서 가능하였다. 그래서 여성정책은 정책네트워크를 주로 활용해 왔다. 따라서 여성정책을 통해 정책네트워크의 모범적 사례를 발굴할 수 있을 것이다. 셋째, 여성정책결정에 영향을 미치기 위해서는 여전히 가장 중요한 전략은 여성의 정책결정 위치로 진출해야 한다는 것이다. 성매매방지법 제정 과정에서도 결국은 여성부 장관과 여성에게 우호적인 여성 법무부장관, 국회 법사위에 여성의 진출이 있었기에 정치권과 정부를 협력적 관계로 이끌어내면서 정책결정에 영향을 미칠 수 있었던 것이다. 넷째, 앞으로 정책행위자들의 상호작용과 협력적 네트워크를 통하여 여성정책이 결정되는 거버넌스 시스템이 더욱 요구된다. 정부는 여성을 동등한 파트너로 인식하고 정책결정과정에 적극적으로 영향력을 미칠 수 있는 거버넌스 정책결정구조를 활성화하여야 할 것이다. 마지막으로 21세기 거버넌스적 국정운영을 지향하면서 그 발전적 형태인 네트워크적 정책결정과정을 통해 마련된 성매매방지법의 제정과정을 비롯한 여성정책결정과정에 대한 심층적인 연구를 통해 참여정부의 국정목표인 ‘국민과 함께하는 민주주의’의 완성도를 높이고 거버넌스의 ‘긍정적 의의’를 구체화하는데 기여하길 기대한다.