농민공 동반이주 자녀의 초등학교 의무교육의 차별을 줄이기 위한 정책 대응

Abstract

중국의 도시화가 지속적으로 진행되면서 대량의 농민공이 도시로 유입되었고, 가족 단위 이주 경향 역시 점차 강화되면서 농민공 동반 이주 자녀의 유입지 의무교육 수요도 지속적으로 증가하고 있다. 선전시는 대표적인 인구 유입형 도시로서 상주 비호적 인구 규모가 매우 크며, 공립학교 입학 자리 부족 문제가 장기간 지속되어 왔다. 이러한 배경 속에서 선전시 정부는 2013년에 「선전시 의무교육 학생모집 정책（深圳市义务教育招生政策） 」에 따라 적분입학제도를 시행하였으며, 호적, 거주, 사회보험, 주거 등의 조건을 점수로 전환하고 점수 순위에 따라 입학과 학교 배정을 실시함으로써 제한된 교육 자원을 보다 효율적으로 배분하고 농민공 동반 이주 자녀의 입학 수요를 조정하고자 하였다. 본 연구는 선전시 초등학교 단계의 적분입학제도를 연구 대상으로 삼아, 적분입학제도의 운영 과정에서 농민공 가정이 가지고 있는 거주, 사회보험, 주거 및 기타 자원 차이가 어떠한 방식으로 점수 차이와 학교 배정 차이로 전환되는지를 분석하는 것을 목적으로 하였다. 연구는 선전시 및 각 구의 입학 정책, 적분입학 세칙, 모집 공고 및 관련 공개 자료를 바탕으로 진행되었으며, 정책 문헌 분석, 사례 분석 및 서술적 분석 방법을 활용하였다. 또한 부르디외의 자본 이론, 일선 관료 이론 및 희소 자원 배분 관점을 결합하여 제도 운영 과정을 분석하였다. 연구 결과, 선전시 적분입학제도는 뚜렷한 이중적 특징을 가지고 있는 것으로 나타났다. 한편으로 이 제도는 점수 기준 공개, 순위 규칙 통일 및 입학 절차 규범화를 통해 입학 배분 과정의 절차적 공정성과 형식적 공정성을 높이는 역할을 수행하였다. 또한 자격 심사와 선발 기준을 제도화함으로써 기존 입학 배분 과정에서의 임의성을 줄이고 농민공 동반 이주 자녀의 공립학교 입학 기회를 확대하는 데 일정한 기여를 하였다. 그러나 다른 한편으로는 농민공 가정이 가지고 있는 거주, 사회보험, 주거 및 취업 조건의 차이를 적분 경쟁 과정 안으로 끌어들이면서, 가정의 자원 차이를 제도화된 점수 차이와 학교 배정 차이로 전환시키는 특징 역시 나타났다. 특히 사회보험 납부 기간, 거주 안정성, 주택 보유 여부 및 기타 적분 항목에서의 차이는 서로 다른 점수 수준으로 연결되었으며, 이는 다시 공립학교 입학 기회와 우수학교 배정 기회의 차이로 이어질 가능성을 보여주었다. 그 결과 적분입학제도는 농민공 가정 내부의 자원 격차를 교육 기회 격차로 재생산하는 경향을 나타내는 것으로 분석되었다. 따라서 선전시 적분입학제도는 단순히 교육 공정성을 높이는 제도로만 이해할 수 없으며, 동시에 결과 공정성 측면에서는 농민공 동반 이주 자녀의 교육 기회 불평등을 강화할 가능성을 가지고 있는 것으로 나타났다. 본 연구는 인구 유입형 도시에서 교육 자원 배분과 제도 운영 사이의 관계를 이해하는 데 도움을 줄 수 있으며, 동시에 농민공 동반 이주 자녀 의무교육 정책과 교육 공정성 논의에 참고 자료를 제공할 수 있다는 점에서 의의를 가진다.;With the continuous development of urbanization and population mobility in China, the access of migrant workers’ accompanying children to compulsory education in destination cities has become an important issue in urban public service provision and educational equity. As a typical city with a large inflow of population, Shenzhen has long faced tension between the growing educational needs of non-local registered children and the limited supply of public school places. In order to regulate admission to compulsory education, Shenzhen has gradually developed a points-based admission system centered on residence permits, housing documents, social insurance payment records, points ranking, and coordinated school placement. This system provides an institutionalized channel for children without Shenzhen household registration to enter the urban compulsory education system. At the same time, however, it also links their school admission opportunities closely to their families’ residential stability, employment stability, continuity of social insurance payments, and ability to prepare required documents. This study focuses on the points-based admission system at the primary school level in Shenzhen. It examines the differentiated situations faced by migrant workers’ accompanying children in the process of primary school admission and further evaluates the fairness of this system. The study mainly adopts literature analysis and policy text analysis. The materials analyzed include admission policies, school place application guides, points-based admission rules, document review requirements, school place shortage notices, school preference rules, supplementary admission arrangements, and school redistribution measures issued by Shenzhen municipal and district-level education authorities. Theoretically, this study draws on Bourdieu’s theory of capital, street-level bureaucracy theory, and the perspective of educational resource allocation to analyze the operation of the points-based admission system from the aspects of family capital, policy implementation, and school place allocation. The study finds that the differentiated situations faced by migrant workers’ accompanying children in Shenzhen’s primary school admission process are not mainly reflected in direct institutional exclusion, but rather in several specific stages of the admission process. First, in terms of admission eligibility, the application qualification of children without Shenzhen household registration depends not only on the child’s age, but also on their parents’ residence permits, continuous residence records, and social insurance payment records. Second, in terms of document preparation, requirements such as housing certificates, rental certificates, residence registration, social insurance proof, and online document submission impose a heavier burden of proof on migrant worker families with unstable housing and frequent job mobility. Third, in terms of information access and institutional response, procedures such as online registration, document review, points verification, review applications, and school preference submission require parents to have relatively strong policy understanding and time coordination abilities. Finally, in terms of school placement outcomes, points ranking, differences in the supply and demand of school places, private school options, supplementary admission, and redistribution arrangements further affect the type and location of the school that children eventually attend. From the perspective of fairness, Shenzhen’s points-based admission system is characterized by the coexistence of procedural standardization and substantive differences. In terms of procedural fairness, municipal and district-level education authorities have improved the transparency and accountability of the admission process by publicizing policies, clarifying points items, unifying registration procedures, conducting interdepartmental online verification, publishing points results, and providing review mechanisms. In terms of opportunity fairness, although children without Shenzhen household registration have obtained an institutionalized application channel, their actual admission opportunities are still affected by family housing stability, continuity of social insurance payments, completeness of documents, and ability to respond to institutional procedures. In terms of outcome fairness, although the system can ensure that eligible accompanying children obtain school places, differences may still exist in the type, location, and educational resources of the schools they eventually enter. Overall, Shenzhen’s points-based admission system cannot be simply judged as either entirely fair or unfair. On the one hand, through open, standardized, and operable procedures, it expands the opportunities for migrant workers’ accompanying children to enter the urban compulsory education system. On the other hand, in the process of points ranking and school place allocation, differences in family capital, regional educational resources, and institutional response capacity are brought into the distribution of educational opportunities. Therefore, future improvement of the system should not only continue to enhance the openness and standardization of admission procedures, but also pay greater attention to the practical difficulties faced by migrant worker families in document preparation, information access, housing stability, and access to school resources, so as to further promote substantive fairness in compulsory education opportunities for accompanying children.