비교체제론적 관점에서의 중일 요양기관 정부규제 비교연구

Abstract

인구 고령화가 심화되고 가족 돌봄 능력이 변화하며 장기요양 수요가 증가함에 따라, 요양기관은 중국과 일본 양국의 노인 돌봄 체계에서 점차 중요한 위치를 차지하고 있다. 요양기관은 단순한 노인 거주시설이 아니라, 집중적인 숙박과 생활 돌봄, 간호 지원, 안전 관리 및 권익 보호 등의 기능을 수행하는 기관형 서비스 조직이다. 서비스 대상이 주로 고령 노인, 일상생활 수행능력을 상실하거나 부분적으로 상실한 노인, 또는 지속적인 돌봄 수요가 있는 노인이기 때문에, 기관 운영은 연속성과 위험성을 동시에 가진다. 따라서 정부가 요양기관을 어떻게 규제하는가는 서비스 질, 생활 안전 및 노인의 기본 권익과 밀접하게 관련된다. 중국과 일본은 모두 고령화와 장기요양 수요 증가에 직면해 있지만, 양국은 정치체제, 노인 돌봄 제도, 비용 지급 방식, 서비스 공급 구조 및 정부 책임 배분에서 차이를 보인다. 본 연구는 비교체제론적 관점을 바탕으로, 이차자료 분석법과 비교연구법을 활용하여 중국과 일본의 요양기관 및 그 정부규제를 비교·분석하였다. 본 연구는 먼저 요양기관과 정부규제의 기본 개념과 관련 선행연구를 검토하였다. 다음으로 중국 요양기관의 제도적 위치, 서비스 대상, 운영 방식, 운영상 위험 및 정부규제 체계를 분석하였다. 이어서 일본 요양기관이 노인복지제도와 개호보험제도 속에서 어떠한 제도적 위치를 가지는지와 주요 기관형 돌봄 시설을 분석하였다. 마지막으로 요양기관 자체와 정부규제 메커니즘이라는 두 가지 층위에서 중일 비교를 전개하였다. 연구 결과, 중일 요양기관 자체에는 유사성과 뚜렷한 차이가 동시에 존재하는 것으로 나타났다. 유사점은 양국 요양기관이 모두 가족 돌봄과 지역사회 서비스만으로는 충분히 대응하기 어려운 장기요양 수요를 담당하고 있으며, 고령 노인, 일상생활 수행능력을 상실한 노인 또는 돌봄 수요가 있는 노인을 대상으로 집중 거주, 생활 돌봄, 간호 지원 및 안전 관리를 제공하는 기관형 돌봄 조직이라는 점이다. 차이점은 중국 요양기관의 경우 개념적 경계가 비교적 통일되어 있고, 서비스 대상의 범위가 넓으며, 운영 주체와 비용 지급 방식이 비교적 다원적이라는 점이다. 또한 중국 요양기관은 최저보장, 사회화된 서비스 공급 및 가족 돌봄 보완 기능을 함께 수행한다. 반면 일본 요양기관은 노인복지제도와 개호보험제도 안에 더 많이 위치하며, 서로 다른 시설들이 서비스 대상과 기능 측면에서 비교적 명확하게 분화되어 있다. 특히 개호보험시설은 요개호 인정, 지정·허가 자격, 운영 기준, 개호보수 및 공적 급여 규칙과 더 긴밀하게 연결되어 있다. 정부규제 측면에서 보면, 양국은 모두 요양기관의 진입, 서비스 과정 및 퇴출과 책임 추궁에 대해 규제할 필요가 있고, 이를 통해 서비스 질, 안전 관리 및 노인의 권익을 보호하고자 한다. 그러나 양국의 규제 체계에는 차이가 존재한다. 중국의 정부규제는 주로 등록·신고, 서비스 기준, 현장 점검, 안전 관리, 비용 관리 및 퇴출 처리 등을 중심으로 이루어지며, 그 중점은 노인서비스 공급이 확대된 이후 기관 운영상 위험을 어떻게 통제할 것인가에 있다. 반면 일본의 정부규제는 주로 지정·허가제도, 운영지도, 감사, 개호보수 청구 및 행정처분 등을 중심으로 이루어지며, 그 중점은 개호보험제도 내부에서 시설이 서비스 자격, 운영 기준 및 보수 규칙에 지속적으로 부합하는지를 확인하는 데 있다. 본 연구는 중일 양국의 차이가 단순히 규제 강도의 차이가 아니라, 노인 돌봄 제도 기반, 비용 지급 방식, 정부 책임 배분, 서비스 공급 구조 및 규제 목표의 차이에서 비롯된 결과임을 보여준다. 중국의 경우, 일본의 경험이 가지는 의미는 개호보험제도나 지정·허가제도를 직접적으로 이식하는 데 있지 않다. 오히려 일본의 경험은 중국 요양기관 규제가 단일한 진입 관리에서 벗어나, 서비스 과정, 비용 관리, 안전 위험, 퇴출 후 입소 노인 배치 및 노인의 권익 보호를 포괄하는 연속적 규제로 전환될 필요가 있음을 시사한다.;With deepening population ageing, changing family care capacity, and growing long-term care demand, elderly care institutions have become increasingly important in the eldercare systems of both China and Japan. These institutions are not merely residential places, but organizations that provide accommodation, daily assistance, nursing support, safety management, and rights protection. Since their users are often older adults with high care dependency or continuous care needs, institutional operation is characterized by continuity and risk. Therefore, government regulation is not only administrative management, but also public governance related to care responsibility, service quality, safety risks, and the protection of vulnerable older adults. This study adopts a comparative institutional perspective and uses secondary data analysis and comparative research methods to examine elderly care institutions and government regulation in China and Japan. Rather than simply listing institutional differences, this study focuses on the relationship between institutional conditions, institutional operation, and government regulation. It reviews the basic concepts and previous studies, then analyzes the institutional position, service users, operation, payment structures, risks, and regulatory arrangements of elderly care institutions in China. It also examines Japanese elderly care facilities within the framework of the Elderly Welfare Law and the Long-Term Care Insurance system. Finally, the study compares China and Japan at two levels: elderly care institutions themselves and government regulation mechanisms. The findings show that elderly care institutions in both countries share common functions. They respond to long-term care needs that cannot be fully met by family care or community services, and provide accommodation, daily care, nursing support, and safety management for older adults with high care dependency. These common characteristics explain why both countries require government regulation. However, their institutional roles are not identical. In China, elderly care institutions are mainly situated within the expansion of the eldercare service system. Their conceptual boundaries are relatively unified, their service users are broad, and their operating entities and payment sources are diverse. They perform multiple functions, including basic welfare support, socialized service provision, supplementation of family care, and operational risk management. In contrast, Japanese elderly care facilities are more closely embedded in the Elderly Welfare Law and the Long-Term Care Insurance system. Facility types are more clearly differentiated, and long-term care insurance facilities are closely connected to care-needs certification, designation or approval, operational standards, remuneration, and public payment rules. In terms of government regulation, both countries regulate the entry, service process, exit, and accountability of elderly care institutions in order to maintain service quality, safety, and the rights of older adults. However, their regulatory focuses differ. In China, regulation mainly operates through registration and filing, service standards, on-site inspections, safety management, fee management, credit regulation, and exit arrangements. Its central concern is to standardize institutional operation and control risks after the expansion and diversification of eldercare service provision. In Japan, regulation mainly operates through designation or approval, operational guidance, audits, long-term care remuneration rules, and administrative sanctions. Its central concern is to confirm whether facilities maintain service qualifications and comply with operational standards and remuneration rules within the Long-Term Care Insurance system. This study concludes that the differences between China and Japan are not simply differences in regulatory strictness. Rather, they are shaped by different institutional conditions, including political systems, eldercare arrangements, payment structures, service provision systems, administrative implementation structures, and the allocation of government responsibility. In this sense, regulation is an institutional expression of how each society organizes the responsibility, cost, risk, and rights protection related to long-term care. China’s regulation is closer to process management and operational risk control after registration and filing, while Japan’s regulation is closer to qualification maintenance and continuous compliance confirmation within the Long-Term Care Insurance system. For China, the Japanese experience does not imply a direct transfer of the Long-Term Care Insurance system, the designation system, or the long-term care remuneration system. Rather, it suggests the need to strengthen the connection among registration and filing, service process regulation, fee management, safety management, credit regulation, exit arrangements, and resident placement after institutional withdrawal. Future regulation in China should move beyond single-stage entry control and develop a continuous, differentiated, and risk-oriented regulatory system that places living stability, care continuity, and rights protection at the center of institutional governance.