북한이탈주민 지역적응센터의 정신건강서비스 일에 대한 제도적 문화기술지

Abstract

본 연구는 1997년 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」제정 이후 북한이탈주민 정착체계의 체계화, 시행계획 수립을 통해 북한이탈주민의 위한 자립·자활, 사회통합을 위한 정책은 개선되고 있으나 “왜 북한이탈주민의 정신건강 문제와 이슈는 지속되고 있는가?”에 대한 관심에서 시작하였다. 그리고 이 중 북한이탈주민의 지역 정착과정에서 일선의 실천가인 하나센터 사회복지사의 일을 통해 하나센터의 정신건강서비스 실천과 제도가 이들의 정신건강서비스 일과 어떻게 얽혀 있는지 탐구하고자 하였다. 이를 위해 제도적 문화기술지(Institutional Ethnography) 연구방법론을 활용하였다. 연구 수행을 위해 하나센터 사회복지사(6명)를 1차 정보제공자로 선정 하였고, 이들의 일 속에서 연관된 사람들(4명, 심리·생활 전문상담사, 기초정신건강복지센터 정신건강사회복지사, 신변보호담당관)을 포함한, 총 10명의 정보제공자들의 심층인터뷰를 통해 정보를 수집하였다. 자료분석은 심층인터뷰를 통해 살펴본 정보제공자들의 일 지식과 텍스트 자료를 활용하였다. 자료수집 후 일 지식과 함께 발견한 텍스트 간의 조정을 추적하며 정책, 지침, 담론 등으로 하나센터 사회복지사의 정신건강서비스의 일이 어떻게 조정, 조직화 되는지 분석하였다. 분석결과는 다음과 같다. 하나센터 사회복지사의 일 과정은 북한이탈주민 초기 전입자를 위한‘초기전입지원, 초기 전입자에 대한‘초기집중교육’, 지역사회 거주 중인 북한이탈주민 위기 발굴 및 사회서비스 지원을 위한‘통합안전지원’으로 세분화한다. 그리고 각 사업 안에 정신건강상태를 사정하거나 정신건강 위기대상자를 발굴하는 것, 그리고 정신건강 위험이 있는 북한이탈주민의 치료지원과 지역사회자원 연계의 일을 하고 있다.첫째, 하나센터 사회복지사는 지역에 새롭게 전입한 북한이탈주민, 그리고 지역에 정착하여 거주하고 있는 북한이탈주민의 정신건강 상태를 사정한다. 하나원 마음건강센터에서 하나원 입소 당시 정신건강 측면으로 지역사회에서 집중적으로 살펴봐야 하는 북한이탈주민에 대한 정보를 구두로 전달하기는 하나 사회복지사 입장에서 구두로 전달되는 일은 하나센터 사회복지사가 놓치는 정보들이 발생하기도 한다. 그리고 정신건강을 사정할 수 있는 사정도구 및 가이드라인의 부재로 북한이탈주민이 호소하는 신체화를 중심으로 사정을 한다. 이는 정신건강 어려움이 있다는 것은 알겠으나 증상은 식별되지 않은 모호한 상황이다. 초기집중교육 내에 심리·정서 집단상담은 북한이탈주민의 심리상태를 간접적으로 알 수 있는 프로그램이다. 하지만 「북한이탈주민법」에서의 전문상담사 제도에 관한 규정,「북한이탈주민전문상담사 운영지침」에서의 전문상담사 정의와 업무영역, 하나센터 업무매뉴얼의 업무분장표라는 텍스트로 인해 해당 업무는 심리·생활 전문상담사가 진행하는 일이 된다. 여기에는 정책적인 모순점이 발견된다. 심리·생활 전문상담사의 채용공고에서는 사회복지사 자격증 소지자도 지원 자격으로 확인된다. 그렇다면 심리·정서 집단상담 역시 하나센터 사회복지사가 가지고 있는 역량에 따라 할 수 있는 직무임을 예상할 수 있으나 해당 일을 전문상담사만 하도록 한 것은 하나센터 사회복지사로 하여금 역할에 대한 모호성을 불러 일으킨다. 둘째, 현재 하나센터의 사업은 위기대상자 발굴을 중심으로 이루어진다. 지역 정착과정에서 자살, 고독사와 같은 위기사례가 발생함에 따라 5년 이내 북한이탈주민을 대상으로 진행한 사례관리가 아닌 거주기간 관계 없이 위기대상자 발굴 및 지원 하는 체계로 변화하였다. 하나센터 사회복지사는 위기대상자 발굴의 중요성은 인식하나, 발굴과정에서 북한이탈주민의 정보 수집의 한계를 경험한다. 타 지역에서 전입하는 북한이탈주민에 대한 신상정보를 파악할 수 없다. 그 이유는 북한이탈주민종합시스템, 즉, 하나넷의 접근권한이 거주지보호담당관에게만 있기 때문이다. 거주지보호담당관은 반기 별 통일부 장관에게 지역의 북한이탈주민 실태조사 결과를 보고하는데 해당 내용 역시 하나센터에 공유 되지 않는다. 이러한 일은 위기대상자 발굴에 있어 사각지대를 놓치게 만드는 일이 될 수 있다. 또한, 북한이탈주민의 신변보호 종료로 하나센터 사회복지사가 신변보호담당관으로부터 취할 수 있는 북한이탈주민의 정보의 단절이 생기기도 한다. 이는 「북한이탈주민법」의 신변보호 관련 법률이 현재 5년의 신변보호기간을 연장 할 경우 북한이탈주민의 희망에 따라 신변보호를 종료할 수 있는 법률이 개정되었기 때문이다. 사회복지사는 지역의 위기대상자를 발굴하고, 직접 찾아가는 것이 중요하고 이일은 지역사회가 함께 해야 하는 일이다. 하지만 제도의 부재와 변화는 하나센터 사회복지사의 위기대상자 발굴의 일의 누락으로 연결되며 사각지대를 발굴하지 못하는 일이 된다. 셋째, 하나센터 사회복지사는 위기대상자 목표인원을 설정한다. 그러나 이 과정에서 북한이탈주민의 위기에 대한 정의 부재, 무엇을 위기로 봐야 하는지 가이드라인 부재로 인해 각자 센터에서 나름대로의 정의를 규정하고 대상자를 선정한다. 가이드라인의 부재는 북한이탈주민의 위기 상황이 지역 별로 다르게 받아들일 수 있는 여지를 만든다. 그리고 위기대상 관리인원 명수는 지역사회에 거주하고 있는 북한이탈주민의 수에 따라 조정이 되고 조정 과정에서 통일부가 개입한다. 사회복지사는 이러한 행위가 통일부의 권력적인 행위로 보여지기는 하나 목표인원을 채우기 위해 즉각적으로 어려움이 있어 보이는 좋은 사례를 발굴하는 일로 연결한다. 이는 조직 목표모호성이라는 이론과 맞물려 목표의 적정 수준을 통제받게 되고, 하나센터는 통일부로부터 예산을 지원받고 국가사무업무를 함에 따라 통일부에 의해 영향을 받을 수 밖에 없는 일과 연결된다. 이 과정에서 주 사례담당자를 둘러싸고 하나센터 사회복지사와 심리·생활 전문상담사 간의 갈등이 벌어지기도 한다. 공동의 업무였던 사례관리 사업이 폐지 후 위기통합지원을 하나센터 사회복지사가 담당하게 되는 사업으로 변화하였다. 북한이탈주민의 주요 문제에 따라, 매뉴얼에 따라 주 사례담당은 사회복지사가 담당하는 등 센터마다 기준은 상이하다. 북한이탈주민과의 라포 형성을 이유로 주 사례담당자가 변경되는 일도 발생한다. 이 밖에도 하나센터 사회복지사가 북한이탈주민에게 제공한 심리지원의 내용을 기록할 수 없다. 이는 현재 통합안전지원시스템 상 사회보장지원으로 기록한다. 그러나 지원서비스를 작성할 수 있는 텍스트의 부재는 하나센터 사회복지사가 심리정서지원 서비스 즉, 정신건강서비스 제공에 대한 명분을 약하게 하는 원인을 제공하며 결국 하나센터 사회복지사의 역할 모호성을 야기한다. 넷째, 북한이탈주민의 정신건강서비스 일을 하게 되면 응급입원을 하게 되는 일이 발생하며 신변보호담당관의 협조를 받는다. 응급입원의 결정 여부와 응급입원 대상자의 동의 역할을 경찰관에게 부여한다. 그러나 이 과정에서 신변보호담당관에 따라 비협조적인 사례도 발생한다. 이 일에는「정신건강복지법」에 응급입원의 기준 텍스트가 관여하며 자·타해 위험성을 판단하고 동의의 역할을 신변보호담당관에게 부여한다. 이 상황에 대해 신변보호담당관에게 응급입원 지원의 일은 부담스러운 일로 다가오며 사회복지사는 안따까움을 느끼고 있다. 따라서 상황이 어쩔 수 없다는 무력감으로 최소한의 안전만 살펴보며 일을 하고 있다. 하나센터 사회복지사는 정신건강 지원의 일을 하다 보면 약물관리도 하나 강제로 약물관리를 할 수 없기에 약을 먹고 있다는 말을 그대로 믿을 수 밖에 없는 상황이 반복된다. 다섯째, 하나센터 사회복지사는 북한이탈주민을 지역의 정신건강복지센터와 같은 정시건강기관에 의뢰하지만 다시 북한이탈주민이 하나센터로 돌아오는 경험을 한다. 이 과정에서는 정신건강복지센터 이용을 위해서는 정신건강센터 등록기준과 미등록 관리자 이용거부 시 사례개입 및 개입중단에 관한 텍스트가 영향을 미치고 있다는 것을 확인할 수 있다. 그리고 하나센터 사회복지사의 지역사회 자원 연계와 관련된 일은 지자체의 관심에 따라 하나센터 사회복지사가 도움을 받는 수준이 달라지기도 한다. 하나센터 사회복지사에게 외부자원 연계의 일은 업무매뉴얼에 외부자원 연계에 대한 당위성이 명시되어 있으나 이를 위한 정부의 지침은 하나원, 하나재단을 중심으로 한 지원체계를 강조할 뿐, 지역사회의 자원 연계는 정책적으로 중요하게 다루지 않는다. 지원 전략이 마련되지 않는 것으로 간주되며 위기대상자 발굴 및 자원을 동원하여 지원을 하라고 강조하나 실천으로 이어질 수 있는 정책환경을 만들어 주지 않아 어려움을 경험한다. 이러한 분석을 통해, 북한이탈주민의 자립·자활 및 사회통합이라는 정책적 가치에 부합하지 않는 중앙정부 차원의 정책 지향과 북한이탈주민의 건강한 지역사회 정착지원에 대한 도전을 받고 있으나 정신건강서비스에 대해서는 사회복지사의 일이 아니라는 역할모호성을 강화하고 있다는 것을 알 수 있었다. 이러한 연구결과를 통한 제언은 다음과 같다. 정책적 제언이다. 첫째, 하나원에서는 하나센터에 북한이탈주민 연계에 대한 긴밀한 협조가 필요하다. 하나원에서는 북한이탈주민을 지역사회로 연계한다는 인식의 전환과 북한이탈주민에 대한 정보전달이 충분히 이루어져야 한다. 둘째, 하나센터 내의 사회복지사와 심리·생활 전문상담사 간의 업무에 대한 재구조화가 필요하다. 전문상담사에게 심리업무만을 부여하는 명확한 업무 구분의 텍스트 변화가 필요하다. 그리고 업무의 책임성과 명확성을 분명히 하고 각 영역의 전문성을 확보해야 한다. 또한 북한이탈주민법」과 「북한이탈주민 전문상담사 운영지침」에서 규정하는 전문상담사에 대한 직무를 통일할 필요성도 있다. 셋째, 위기대상자 발굴 과정에서 정보의 단절이 발생하지 않도록 환경 개선이 필요하다. 지역에 새롭게 전입하는 북한이탈주민의 경우 생활 파악을 위해 거주지보호담당관 차원에서 1차 생활 파악을 하며, 이 중 도움이 필요한 북한이탈주민의 경우 하나센터에 의뢰하는 체계가 구축되어야 한다. 체적으로 「북한이탈주민법」제22조에 제5항에 실태조사 결과를 지역적응센터에 제공할 수 있다는 규정 신설을 제안한다. 넷째, 지역사회 중심의 정신건강서비스가 이루어질 수 있도록 정책이 개선 되어야 한다. 정신건강서비스의 책임성을 높이기 위해 중앙정부 중심의 지원체계를 지방자치단체와 민간단체의 역할을 지원하는 정책으로의 개선이며, 구 중심에 하나센터가 존재하는 것이다. 다섯째, 북한이탈주민 정신건강서비스에 대한 장기적 로드맵이 구성되어야 한다.북한이탈주민 정신건강서비스에 대한 장기적인 구상이 필요하다. 그리고 서비스 체계는 지역사회를 기반으로 한, 지역사회주도의 모델이 되어야 한다. 실천적 제언은 다음과 같다. 첫째, 지역사회 거주하는 북한이탈주민의 정신건강 위험 및 보호요인 실태조사가 필요하다. 그리고 이를 통해 북한이탈주민의 특성에 맞는 위기의 정의와 위기대상자 선정 및 발굴의 가이드라인을 제시할 수 있을 것이다. 둘째, 북한이탈주민의 정신건강 인식 및 대처에 대한 역량강화가 필요하다. 한국 정착과정에서 발생할 수 있는 다양한 위기상황과 이러한 위기상황이 정신건강에 영향을 미칠 수 있음을 교육함으로써 심리사회적 어려움을 스스로 인지할 수 있도록 역량강화 할 것을 제언한다. 셋째, 하나센터 사회복지사의 정신건강 역량강화를 도모해야 한다. 하나센터 사회복지사가 북한이탈주민에 대한 게이트키퍼 역할을 할 수 있도록 면밀한 사정을 위한 (1) 하나센터 내에서 활용할 수 있는 정신건강 위기지표 (2) 정신건강 평가 기준 마련 개발과 매뉴얼 등의 제작 및 보급을 제언한다. 그리고 (3) 시스템 상에 기록할 수 있도록 시스템 개편을 제언한다. 넷째, 지역사회 연계 강화를 위해 북한이탈주민 지역협의회에 지역 정신건강센터의 참여를 지자체 차원에서 독려, 하나센터는 지역사회 정신건강 관련 협의체 참여 등의 협력을 구축하는 관계를 시작하는 것, 그리고 내부 운영위원이나 슈퍼비전 시 의료종사자를 주로 섭외하기 보다 지역의 정신건강기관의 종사자를 섭외하여 지역사회 내 협력지점을 찾아가는 것을 제언한다.; This study began with an interest in the question, "Why do mental health issues and problems among North Korean Refugee persist?" despite improvements in policies aimed at supporting their self-reliance, self-sufficiency, and social integration through the systematization of the resettlement system and the establishment of implementation plans for North Korean Refugee following the enactment of the "Act on the Protection and Settlement Support of North Korean Refugee" in 1997. The study aims to explore how the mental health service practices and systems of North Korean Refugee Regional Adaptation Centers are intertwined with the work of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers, who are frontline practitioners, during the local resettlement process of North Korean Refugee. For this purpose, the study utilized Institutional Ethnography as a research methodology. Six North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers were selected as primary informants, and information was collected through in-depth interviews with a total of 10 informants, including individuals related to their work (four people: psychological and life counselors, mental health social worker at basic mental health welfare center, and personal protection officer). Data analysis utilized the work knowledge of the informants obtained through in-depth interviews, along with text materials. After data collection, the data analysis tracked the coordination between the work knowledge and the discovered texts, revealing how the mental health services work of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers is coordinated and organized through policies, guidelines, and discourses. The analysis results are as follows: The work process of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers is subdivided into 'initial entry support' for new North Korean Refugee, 'initial intensive education' for new entrants, and 'integrated safety support' for identifying crises among North Korean Refugee residing in the community and supporting social services. Within each project, they assess the mental health status, identify mental health crisis individuals, support the treatment of North Korean Refugee at risk of mental health issues, and connect with community resources. Firstly, North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers assess the mental health status of newly arrived North Korean Refugee in the region as well as those who have settled and are residing in the community. In the early stages of local resettlement, the mental health status of North Korean Refugee is assessed. Although the Mind Health Center at Hanawon verbally conveys information about individuals who need close mental health monitoring in the community, the verbal transmission of this information often results in gaps from the social workers' perspective. Additionally, due to the lack of assessment tools and guidelines for evaluating mental health, the assessment primarily focuses on somatization symptoms reported by the defectors. This results in an ambiguous situation where mental health difficulties are recognized, but specific symptoms are not identified. Psychological and emotional group counseling within the initial intensive education program is an indirect method to understand the psychological state of North Korean Refugee. However, according to the provisions on professional counselors in the "North Korean Refugee Act," the definition and work areas of professional counselors in the "Operational Guidelines for Professional Counselors for North Korean Refugee," and the job division table in the North Korean Refugee Regional Adaptation Center operational manual, this task is assigned to psychological and life counselors. Due to these texts, North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers can only obtain general information about the themes and session contents of the group counseling through psychological and life counselors. Nevertheless, a policy inconsistency is observed. The job announcement for psychological and life counselors indicates that individuals with social worker qualifications are also eligible to apply. This suggests that psychological and emotional group counseling could be a task that North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers are capable of performing based on their competencies, yet restricting this task to professional counselors creates ambiguity regarding the roles of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers. Secondly, the current operations of North Korean Refugee Regional Adaptation Centers focus on identifying individuals in crisis. Although the number of North Korean Refugee entering the country has decreased, crisis cases such as suicides and solitary deaths have occurred during the resettlement process. As a result, the system has shifted from case management targeting North Korean Refugee within five years of arrival to identifying and supporting individuals in crisis regardless of their length of residence. North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers recognize the importance of identifying individuals in crisis but experience limitations in collecting information about North Korean Refugee during this process. Firstly, they cannot obtain personal information about defectors who move from other regions because access to the comprehensive system for North Korean Refugee, called Hananet, is restricted to local protection officers. These officers report the status of North Korean Refugee in their region to the Minister of Unification biannually, but this information is not shared with the North Korean Refugee Regional Adaptation Center. This creates potential blind spots in identifying individuals in crisis. Additionally, when protection services for North Korean Refugee are terminated, North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers lose access to information previously provided by protection officers. These officers are key personnel who closely cooperate with North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers during the resettlement process. This issue arises because the "North Korean Refugee Act" has been amended to allow the termination of protection services based on the defector's preference if the protection period is extended beyond the current five-year term. Social workers must identify individuals in crisis within the community, visit them directly, and keep track of their current status. Crisis detection is not solely the responsibility of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers but requires the collective effort of the community. However, changes in the system lead to service gaps and hinder the identification of individuals in crisis, resulting in missed opportunities to address these blind spots. Thirdly, North Korean Refugee Regional Adaptation Centers set a target number for managing individuals in crisis. However, due to the lack of a clear definition of what constitutes a crisis and the absence of guidelines on what should be considered a crisis, each center defines and selects individuals in crisis based on its criteria. This lack of guidelines allows for regional variations in how crisis situations are perceived. The number of individuals managed for crisis is adjusted based on the number of North Korean Refugee residing in the community, with the Ministry of Unification intervening in the adjustment process. This results in the control of the appropriate level of targets, influenced by the organizational ambiguity of goals, and connects the work of North Korean Refugee Regional Adaptation Centers to the policies of the Ministry of Unification, which provides funding and oversees national affairs. During this process, conflicts sometimes arise between North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers and psychological and life counselors regarding the role of the main case manager. According to the manual, the main case manager is usually a social worker, but standards vary by center, and changes in the main case manager occur to build rapport with the North Korean Refugee. North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers cannot record the psychological support provided to North Korean Refugee. The exclusion of psychological support services weakens the justification for providing psychological and emotional support services, thus creating ambiguity in the role of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers. Fourthly, when North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers engage in mental health services for North Korean Refugee, emergency hospitalization may be required, necessitating cooperation from personal protection officer. The decision on emergency hospitalization and the role of obtaining consent from the emergency hospitalization candidate are assigned to the police. However, non-cooperation from personal protection officer can occur during this process. Moreover, when providing mental health support, North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers often encounter situations where they must rely on the defectors' statements about medication intake without being able to enforce medication adherence. Fifthly, North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers experience situations where North Korean Refugee referred to local mental health welfare centers return to the North Korean Refugee Regional Adaptation Center. Although external resource linkage is specified in the job manual, the government's guidelines emphasize support systems centered around Hanawon and the Hana Foundation, neglecting the importance of community resource linkage. This lack of strategic planning and policy environment hinders the effective mobilization of resources and the practical implementation of crisis identification and support. With these results, this study shows the following implications. The policy implications and suggestions are as follows. Firstly, the support system centered on the central government should be restructured to strengthen the roles of local governments and private organizations. Secondly. an organic cooperation system between Hanawon and North Korean Refugee Regional Adaptation Centers for local adaptation support for North Korean Refugee should be established. Thirdly, the roles of social workers and psychological and life counselors within North Korean Refugee Regional Adaptation Centers need to be restructured. Fourthly, Improvements are needed to prevent information gaps during the process of identifying individuals in crisis. Fifthly, a long-term roadmap for mental health services for North Korean Refugee should be developed, focusing on a community-based, community-driven model. Practical Recommendations are as follows. Firstly, a survey on the risks and protective factors for the mental health of North Korean Refugee residing in the community is needed. Secondly. efforts should be made to strengthen the awareness and coping abilities regarding the mental health of North Korean Refugee. Thirdly, the mental health capacity of North Korean Refugee Regional Adaptation Center social workers should be enhanced. This includes the development and dissemination of (1) mental health crisis indicators for use within North Korean Refugee Regional Adaptation Centers, (2) mental health assessment standards and manuals, and (3) a system allowing for the recording of mental health support services. Fourthly, to strengthen community connections, community involvement in regional councils for North Korean Refugee and North Korean Refugee Regional Adaptation Center participation in local mental health councils should be established. It is also recommended that operational committees or supervision sessions include professionals from mental health promotion institutions to identify cooperation points within the community.