지역사회 재난 리질리언스의 구성요소와 관계에 관한 연구

Abstract

During the COVID-19 pandemic, resilience gained a lot of attention from researchers as a crucial capacity for communities to overcome the crisis. Even prior to the pandemic, a number of studies have shown that resilience can be an important tool for responding not only to disasters but also to uncertainties. They specifically emphasized the need for communities to have a high level of resilience capacity, especially in disaster situations. However, scholarships on community resilience in disaster situations are mainly focused on the psychological dimensions of individuals in natural and short-term local disasters such as floods, typhoons, and earthquakes. Therefore, there is a need for research on how the components of community resilience capabilities operate under gradual, long-term, and global infectious disease disasters such as the COVID-19 pandemic. Existing literature on the components of community disaster resilience (CDR) capabilities focuses on capitals (i.e., inherent capacities that can be quantified) or attributes (i.e., adaptative capacities that stress dynamics). There is room for research that encompasses both capitals and attributes or that sheds light on the relationship between them. Furthermore, the existing research discusses the theory of resilience within a single unit of a community, which has made it difficult to make detailed and delicate comparisons on which components prominently emerged in the government and nonprofit sectors in the process of disaster response. This study refines the concept and analytical framework of CDR through a case study of local communities’ response processes during the COVID-19 pandemic in South Korea. This study refines the two components of CDR -- capitals and attributes -- based on the response process of local government and nonprofit sector members in the community, identifying what needs to be added or refined based on existing theories and further exploring the relationship between the two both components. The main research question is, “How have members of local governments and the nonprofit sector perceived and understood the response process of the COVID-19 disaster in South Korea? How can the theory of CDR be considered and supplemented from existing theories in the context of the COVID-19 pandemic?” To answer these questions, I analyze the data from 42 in-depth interviews with key members of the local government and nonprofit. Following ‘a paradigm model’ proposed by Strauss & Corbin in the grounded theory method, I interviewed city-level public officials and members of the community social security consultative body for the COVID-19 response process. The findings are as follows: First, through open coding and axial coding, I draw theoretical implications leading to causal conditions, contextual conditions, core phenomenon, intervening conditions, action-interaction strategies, and consequences based on interviewees’ perceptions in the COVID-19 disaster situation. Based on the contextual conditions and action-interaction strategies derived from the paradigm model for both local government and nonprofit, I derive the components of CDR -- capitals and attributes -- and refined them by comparing them with existing theories. This study confirms some important variables of capitals suggested by Cutter et al. while refining the variables to fit the Korean context during the COVID-19 pandemic. This study also confirms the definitions of the concepts in the 4R framework of attributes proposed by Bruneau et al. (2003) and other studies while enriching conceptual definitions in the context of the COVID-19 disaster. This study draws critical implications in the relationship between capitals and attributes for the local government sector and the local nonprofit sector, respectively, by resilience capacity phases: absorption, adaptation, and transformation. Second, the comparative analysis of between local government and the nonprofit sector includes the following. According to the open and selective coding process, I find that sub-categories and concepts within the paradigm model are different for local governments and local nonprofit sectors, depending on the roles and functions of each sector. Also, it was notable that concepts and sub-categories discovered from the core phenomenon of the paradigm model reflected the time flow of the pandemic for both governments and the nonprofit sector. It shows the protracted nature of the long-term COVID-19 disaster situation. The final element of the paradigm, consequences, shows the most pronounced differences in perceptions of response performance between government and nonprofit actors. The findings stress the need for further discussion on how we should understand and analyze the performance of community-level disaster responses in case of long-term and incremental types of disasters such as COVID-19. Through the selective coding process based on the paradigm model, the result of CDR framework refinement shows that while institutional/governance capital and civic well-being and cultural/social capital were commonly found in both local government and nonprofit sectors, the types of capitals and detailed variables that were meaningful to each sector were captured differently. Based on the role of senior members of the local nonprofit sector in the COVID-19 situation, some variables related to the measure of the vulnerability of the community, such as the pre-retirement age, may need to be reconsidered in the context of the vulnerability-resilience relationship. For attributes, while confirming the meaning of each concept in the existing literature, the study also found that there are differences in the elements that are prominent in local governments and the nonprofit sector, especially in the concepts of rapidity and resourcefulness. Throughout the analysis, the study refines existing CDR theory in the context of COVID-19, which is different from traditional natural disasters. It identifies the unique roles, functions, and characteristics of the government and nonprofit sectors that have been hard to identify under a single CDR framework. Finally, the study theorizes and draws implications on the CDR theory in the context of infectious disease disasters like COVID-19 by comparing the capitals-attributes relationship of local governments and the local nonprofit sector. There are five main implications. One, even within the CDR framework that has been proposed and understood as a single entity, different capitals, and attributes may be prominently captured by different local government and nonprofit sectors depending on their roles and functions in the context of a real-world COVID-19 disaster. Two, the COVID-19 disaster calls for efforts to develop not only capitals as local conditions but also attributes as capabilities to leverage and utilize them effectively. Three, while some capital variables among the existing resilience components could be confirmed that are still valid in the context of the COVID-19 disaster, other capital variables, such as age, need to be reconsidered, considering the roles and functions of local governments and members of the nonprofit sector. Four, while existing research regarding CDR has assumed that capital and attributes are fixed, it was found that capital and attributes may dynamically interact or complement each other in protracted and constant disasters. Five, resilience literature assumes that the process leading to the transformation capacity phase occurs naturally, but it is important to note the possibility of the cost for transformation experienced by members of the community as they readapt to a post-disaster community environment in a disaster such as COVID-19 pandemic. This study has theoretical implications in establishing a theoretical framework for analyzing CDR capacities in infectious disease disasters in the context of the COVID-19 pandemic, a disaster that still lacks empirical research. In particular, by utilizing the strengths of the grounded theory method, which enables a mid-range approach to unprecedented situations or contexts beyond the positivist/constructivist dichotomy, the study attempted a process-oriented analysis of the components of CDR through the case of COVID-19 in South Korea. This study explores how the relationship between the components of resilience, capitals and attributes, emerged and changed over time during the prolonged COVID-19 disaster. From a policy perspective, this study paves the way for further research on resilience capacity analysis, which could contribute to policy prioritization of which areas need which types of support in the event of other types of infectious disease disasters. I expect this study to contribute to local governments’ understanding of the unique capabilities and strengths of the nonprofit sector in their regions and design responses that can effectively leverage and collaborate with these resources in the face of an infectious disease outbreak such as COVID-19. A limitation of this study is that each of the CDR components refined in this study needs to be validated by applying various methodologies, such as quantitative analyses, in the future. Furthermore, additional future studies are needed in other regional units and countries with different contexts to continue refining the CDR theory. Future research on a wider range of sectors, including the economic/financial sector and other civil society members engaging in the healthcare sector who were not covered in this study, would contribute to the development of CDR components. Moreover, the next step of the study is needed to explore how to facilitate collaborative governance among members of local governments, collaborative governance among members of nonprofit organizations, and how synergies can be achieved between local governments and the nonprofit sector in the event of a similar disaster in the future.;코로나19로 인한 전 세계적 감염병 재난 상황에서 리질리언스(resilience)라는 개념은 많은 연구자들 사이에서 공동체가 위기를 극복하는 데 중요한 역량으로 이해되며 주목을 받았다. 코로나19 이전부터 다수의 선행연구는 리질리언스 개념이 재난뿐만 아니라 미래의 불확실한 변화에 대응하기 위한 중요한 도구가 될 수 있다고 보고, 특히 재난 상황에서는 지역사회(community)별로 높은 수준의 리질리언스 역량을 확보할 필요성이 있음을 역설하였다. 하지만 재난상황에서 지역사회 차원의 리질리언스에 관한 그동안의 주된 논의들은 주로 개인의 심리적 차원이나 홍수, 태풍, 지진 등 주로 환경부문의 국지적, 단기적 재난을 중심으로 논의되어 왔기 때문에, 특히 피해가 점진적이고 장기적으로 드러나는 코로나19와 같은 감염병 재난의 특성 하에서는 지역사회의 리질리언스 역량을 구성하는 요소들이 현실에서 어떻게 작동되는지에 관한 연구가 필요한 상황이다. 한편 기존에 리질리언스 역량의 구성요소에 관한 상당수의 문헌들이 정량화할 수 있는 측정 지표로서의 자본(capitals) 혹은 정성적 과정을 분석할 수 있는 속성(attributes)의 측면에 각각 주목했지만 자본과 속성을 모두 아우르는 차원의 연구나 이들 간 관계를 밝히려는 연구는 부족했다. 뿐만 아니라 기존의 연구들은 ‘지역사회 리질리언스’라는 이론 하에 지역사회라는 단일 단위 안에서 논의됨으로써, 실제 재난 대응의 과정 속에서 정부와 비영리 부문 안에서 각각 어떤 역량이 두드러지게 나타나는지에 관한 세부적 비교가 어려웠던 한계가 있었다. 이에 본 연구는 코로나19 확산 이후 지역의 대응 과정 사례 분석을 통해 지역사회 재난 리질리언스(community disaster resilience) 역량의 분석 프레임워크에 대해 재정립을 시도하였다. 이를 위해서 국내 지역사회 내 정부 및 비영리 부문 구성원들의 대응과정을 바탕으로 지역사회 재난 리질리언스를 구성하는 두 가지 요소인 자본과 속성이 기존 이론을 기준으로 어떤 부분이 추가 혹은 보완되어야 하는지를 확인하면서 정련한 후, 나아가 두 구성요소 간 관계에 대해 탐색하고자 했다. 연구목적에 의거해 연구문제는 ‘지역 정부와 비영리 부문의 구성원들은 국내 코로나19 재난에 대응해 온 과정에 대해 어떻게 받아들이고 이해해 왔는가? 이를 토대로 보았을 때, 코로나19 감염병 재난상황에서 지역사회 재난 리질리언스 이론은 기존 이론에서 어떤 점이 고려되고 보완되어야 하는가?’로 설정하였다. 연구문제에 대한 답을 찾기 위해서 본 연구에서는 근거이론방법 중 Strauss & Corbin이 제시한 패러다임 모형에 따라 국내 지역사회 내 정부 및 비영리 부문 주요 구성원 총 42명의 코로나19 대응과정 심층인터뷰 자료들을 분석하였다. 주요 결과는 다음과 같다. 우선 지역 정부 부문과 지역 비영리 부문 각각 코로나19 대응 과정에 대한 패러다임 모형 적용 분석을 통해, 코로나19 재난 상황에서의 구성원의 인식과 판단에 대해 ‘인과적 조건-맥락적 조건-중심현상-중재적 조건-작용/상호작용 전략-결과’로 이어지는 이론화 시사점을 도출할 수 있었다. 그 후 각 부문별 패러다임 모형 내 도출된 ‘맥락적 조건’과 ‘작용-상호작용 전략’을 토대로, 리질리언스 역량 구성요소인 자본과 속성을 도출하고 기존 이론에 비추어 정련할 수 있었다. 이 중 자본의 경우, 기존의 Cutter 외(2014)에서 여전히 활용될 수 있는 중요한 변수들을 확인한 한편 코로나19라는 감염병 차원에서 우리나라의 맥락에 맞게 변수들을 정련할 수 있었다. 또한, 속성 역시 기존의 Bruneau 외(2003) 및 이후 여러 연구들이 제시한 4R 개념의 정의들을 재확인하면서 동시에 코로나19 재난 맥락에서 풍부한 개념 정의를 포착할 수 있었다. 이를 토대로 지역 정부 부문과 지역 비영리 부문 각각 리질리언스 흡수-적응-전환 역량단계별로 자본과 속성과의 관계에 있어 중요한 지점들을 발견하였다. 지역 정부와 비영리 부문 간 도출 내용을 비교 분석한 주요 결과는 다음과 같다. 우선 지역 정부 및 비영리 부문에서 각각 개방코딩 및 축코딩을 통해 구성된 패러다임 내 하위범주와 개념들은 각 부문의 당시 역할과 기능에 따라서 대부분 상이하게 탐색되었음을 확인하였다. 그리고 패러다임 중 ‘중심현상’의 경우 장기간에 걸친 코로나19 재난상황의 특성이 반영되어 정부와 비영리 부문 모두 시간의 흐름에 따른 개념 및 하위범주가 도출되었음을 확인하였다. 한편 패러다임의 마지막 요소인 ‘결과’에서는 지역 내 정부, 비영리 부문 구성원 간 그동안의 대응 성과에 대한 인식의 차이가 가장 두드러지게 나타났다. 이는 코로나19와 같은 유형의 감염병 재난에서 지역사회 차원의 대응의 성과를 어떻게 이해하고 분석해야 할지에 대한 보다 심도 있는 논의의 필요성을 시사한다. 패러다임 도출 결과를 토대로 선택코딩을 통한 리질리언스 구성요소 정련 결과, 자본의 경우 지역 정부 및 비영리 부문 모두 ‘제도 및 거버넌스 자본’, ‘시민 웰빙 및 사회문화 자본’이 공통적으로 탐색되었지만 각 부문마다 중요하게 활용한 자본 유형과 세부 변수들은 부문별로 다르게 포착되었다. 한편 실제 코로나19 상황에서 지역 비영리 부문 구성원들의 역할을 토대로 볼 때, 기존 자본을 이루는 변수 중 ‘은퇴이전 인구’와 같은 연령대 변수에 대해서는 취약성과 리질리언스 간 관계의 관점에서 재고될 필요가 있음을 확인했다. 또한 속성의 경우에도 기존 선행연구상 각 개념이 내포한 의미를 재확인하면서도 특히 ‘신속성’과 ‘자원부존성’ 개념에 있어서는 지역 정부와 비영리 부문 각각에서 두드러지게 나타나는 요소들이 달라짐을 확인할 수 있었다. 이를 통해 기존의 자연재난과는 달리 코로나19라는 새로운 감염병 재난상황에서 기존의 리질리언스 이론을 정련할 수 있었을 뿐만 아니라 ‘지역사회 재난 리질리언스’라는 단일한 프레임워크 하에서 확인하기 어려웠던 지역사회 내 정부와 비영리 각 부문이 가지는 고유의 기능과 특성을 확인할 수 있었다. 마지막으로는 지역 정부 및 비영리 부문 각각의 자본과 속성 간 관계에 관한 결과를 비교해 봄으로써 ‘코로나19와 같은 감염병 상황에서 지역사회 재난 리질리언스’에 대한 이론화를 시도하고 다음과 같은 시사점들을 도출하였다: 첫째, 기존에 단일하게 제안되고 이해되어 왔던 ‘지역사회 재난 리질리언스’ 프레임워크 안에서도, 실제 코로나19와 같은 형태의 재난 상황에서는 지역 내 정부와 비영리 부문별로 역할과 기능에 따라 다른 자본과 속성이 두드러지게 포착될 수 있다. 둘째, 코로나19 재난상황에서는 리질리언스 역량 단계에 따라 지역 조건으로서의 자본(capitals)뿐만 아니라 이들을 활용할 수 있는 역량으로서의 속성(attributes)을 발전시키려는 노력 또한 요구된다. 셋째, 기존 리질리언스 구성요소 중 자본 변수들 중에서 코로나19 재난 상황에서도 여전히 유효한 요인들을 확인할 수 있었으나 그 중 연령대와 같이 취약성(vulnerability)과 관련된 일부 자본 변수들에 대해서는 지역 내 다양한 구성원들의 역할과 기능에 비추어 재고가 필요하다. 넷째, 기존에는 리질리언스 구성요소 중 지역 내 자본과 속성이 고정된 것으로 전제되었지만, 장기적, 점진적인 재난상황에서는 자본-속성이 역동적으로 상호작용 혹은 상호보완적 기능을 수행할 수 있다. 다섯째, 기존 리질리언스 이론에서는 전환 역량 단계로 이어지는 과정이 자연스럽게 이루어지는 것으로 전제되었지만 코로나19와 같은 재난상황에서는 변화하는 지역 환경에 재적응해 가는 과정에서 구성원들이 경험하는 일종의 전환 비용 발생에 유념하고 이를 최소화하기 위한 방안이 모색될 필요가 있다. 본 연구는 아직 실증연구가 부족한 사회재난 중에서도 피해가 장기적, 점진적으로 지속되는 코로나19 팬데믹 상황의 감염병 재난을 대상으로 지역사회 재난 리질리언스 역량을 분석할 수 있는 이론적 프레임워크의 재정립을 탐색적으로 시도한다는 점에서 이론적 의의를 가진다. 특히 실증/구성주의의 이분법을 넘어 새로운 상황이나 맥락에 대한 중범위적 접근을 가능하게 하는 근거이론방법의 강점을 활용하여 국내 코로나19 사례를 통해 지역사회 재난 리질리언스 구성요소가 무엇이었는지에 관한 과정중심적 분석을 시도했다. 이를 통해 리질리언스 구성요소인 자본과 속성 간 관계가 장기간 지속된 코로나19 재난 상황에서 시간의 흐름에 따라 어떻게 나타나고 변화되었는지를 탐색적으로 확인할 수 있었다. 정책적으로는 향후 또 다른 유형의 감염병 재난이 발생했을 때 어느 지역에 어떠한 유형의 지원을 필요로 하는지에 대한 정책적 우선순위 판단 기준이 될 수 있는 지역사회 재난 리질리언스 역량 분석 연구의 발판을 제공했다는 의미를 가진다. 특히 코로나19와 같은 감염병 상황에 부딪혔을 때, 지역 정부 차원에서 각 지역 내 비영리 부문이 지닌 고유한 기능과 강점을 충분하게 이해하고, 이러한 자원들을 효과적으로 활용하고 협력해 나갈 수 있는 대응방안 구상에 참고가 될 수 있을 것으로 기대한다. 본 연구를 통해 정련이 시도된 리질리언스 구성요소 각 항목들에 대해서는 추후 계량연구 등 다양한 방법론의 적용을 통한 체계적 검증이 필요하다는 점은 이 연구의 주요한 한계로 남았다. 아울러 이론의 지속적인 정련을 위해서 다른 지역 단위와 다른 맥락의 국가들을 대상으로도 추가적인 후속 연구를 필요로 할 것이다. 향후 본 연구 범위에서 다뤄지지 못한 경제적 부문 등 보다 다양한 부문에 대한 후속 연구가 이루어진다면 지역사회 재난 리질리언스 구성요소 이론의 발전에 기여할 수 있을 것으로 보인다. 이와 더불어 기존엔 단일한 지역사회 리질리언스 이론으로 간주되었던 프레임워크 속에서 지역 정부 및 비영리 조직이 각각의 기능과 역할에 따라 구성요소별로 다른 특성을 보였다는 점을 확인한 만큼, 향후 유사 재난 시 지역 정부 내 구성원 간 협력, 비영리 조직 내 구성원 간 협력, 나아가 지역 정부와 비영리 부문 간 어떻게 협력 시너지를 이끌어낼 수 있을지에 대한 다음 단계의 연구 또한 요청된다.