통신시장의 이윤압착에 관한 경쟁법상 연구

Abstract

본 연구의 목적은 미국과 유럽연합의 이윤압착 법리를 비교법적으로 분석하고, 이를 토대로 우리 공정거래법상 시장지배적지위 남용행위로서의 부당염매 규정 및 그 해석의 개선방안을 제시하는 데 있다. 4차 산업혁명, 그리고 COVID-19가 앞당긴 디지털 경제 시대에 통신은 그 어느 때보다 중요한 의미를 갖는다. 기본적인 의식주 생활은 물론, 일상적인 결제, 쇼핑, 예약, 송금 행위 등까지 이동통신서비스로 해결되지 않는 것이 거의 없다. 이처럼 생활 전반에 걸쳐 통신에 대한 의존도 내지 집중도가 높아지는 것은 달리 말해 통신에 기반을 둔 개별 통신서비스시장의 경쟁이 더욱 치열해질 것임을 예고한다. 복수의 문헌에서 통신시장은 이윤압착의 발생 유인이 높은 시장으로 언급된다. 실제로 미국, 유럽연합, 일본 등 여러 국가의 통신시장에서 선행적으로 이윤압착 행위가 문제된 바 있다. 이것은 통신시장이 갖는 특수성과 밀접한 관련이 있다. 역사적으로 통신은 국가에 의한 독점사업으로 서비스가 개시되었고 이후 민영화를 거쳤음에도 불구하고 공익적·보편적 서비스로 자리 잡았다. 개별 통신서비스의 제공을 위해서는 원재료에 해당하는 접속서비스가 반드시 필요한데 통신망 구축은 천문학적 비용이 소요되므로 규모의 경제를 이룰 수 있는 소수의 과점사업자만이 시장에 남아 독과점이 제도상 또는 사실상 유지·용인되어 왔다. 또한 네트워크 효과로 인하여 이용자가 증가할 때 추가로 드는 비용의 정확한 산정이 어렵다. 이에 해외 몇몇 국가는 심사지침 등에서 통신시장에 적용 가능한 시장지배적지위 남용행위의 일 유형으로 이윤압착을 명시하고 있다. 우리 법원은 이윤압착을 수직 통합된 상류시장의 시장지배적사업자가 상류시장 원재료의 판매가격과 하류시장 완제품의 판매가격 차이를 줄임으로써 하류시장의 경쟁사업자가 효과적으로 경쟁하기 어렵게 만들어 경쟁에서 배제하는 행위로 정의한다. 상·하류시장의 가격 차이를 줄이는 방식은 원자재가 거래되는 상류시장의 가격을 높이거나 완제품이 거래되는 하류시장의 가격을 낮추거나, 혹은 이 둘을 결합하는 방식으로 나타날 수 있다. 이 중 하류시장의 가격할인은 소비자후생에 기여할 수 있고, 기본적으로 가격할인이 경쟁의 본질적인 요소가 된다는 점에서 이윤압착 규제는 경쟁법의 입법취지에 위배되는 것처럼 보인다. 그러므로 시장지배적지위 남용행위의 일 유형으로 이윤압착을 규제하기 위하여는 합법적인 가격경쟁(가격할인)과 위법한 남용행위를 명확한 기준으로 구별해야 한다. 그렇지 못하고 명확한 구분기준 없이 이윤압착을 규제할 경우 과잉규제(false positive)로 오인될 가능성이 높다. 한국에서는 2015년 2월 공정거래위원회가 국내 통신망을 보유하는 국내 3대 이동통신사업자 중 2개 사업자인 엘지유플러스와 케이티에 대하여 기업메시징서비스 시장에서 이윤압착을 했다고 판단하였다. 공정거래위원회는 당시 배포한 보도자료에서“최초의 이윤압착 제재 사건”이라고 밝혔지만 정작 37페이지에 달하는 공정위 의결서는 이윤압착을 일절 언급하지 않아 공정거래위원회의 판단 근거가 무엇인지 알기 어렵다. 반면 서울고등법원은 공정거래위원회의 처분을 전부 취소했다. 하지만 마찬가지로 판결문에서 이윤압착을 한 번도 언급하지 않았다. 2021년, 상고심인 대법원은 이윤압착 행위와 이 사건 적용법조인 시장지배적지위 남용행위로서의 부당염매 규정(공정거래법 제5조)의 관계를 밝힘으로써 처분을 뒷받침하였다. 대법원 판결은 2021년에 선고된 주요 판결로 언급될 만큼 주목을 받았는데, 판결에 설시된 논리의 정치성(精緻性)에 대하여는 무리한 해석이라는 학계의 비판이 다수 존재한다. 본 연구는 국내 이윤압착의 리딩케이스(leading case)가 될 기업메시징서비스 사건의 공정거래위원회 및 법원의 판단을 비판적으로 검토하고 이를 기초로 우리의 이윤압착 법리를 정립하고자 하였다. 우리보다 수십 년 먼저 이윤압착 사안을 검토한 미국은 「셔먼법(Sherman act)」 제2조의 독점화 기도행위 유형 중 하나인 약탈적 가격설정(predatory pricing)으로 취급하는 반면, 유럽연합은 「유럽연합 기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)」 제102조가 금지하는 시장지배적지위 남용행위의 독자적인 유형으로 이윤압착을 금지한다. 이처럼 미국과 유럽연합은 이윤압착을 바라보는 시각 및 판단기준에서 차이가 있다. 뿐만 아니라 경쟁법철학의 역사적 배경, 경쟁법 집행시스템, 입증책임의 분담과 경쟁법을 적용하는 사법부의 태도 등에 있어서도 상반되는 모습을 보인다. 미국과 유럽연합의 서로 다른 관점과 법리의 발전 및 집행 경향은 공정거래법 해석과 집행에 시사점을 줄 수 있다. 우리 공정거래법은 제정 및 집행과정에서 선진적으로 경쟁법을 제정·운용한 미국과 유럽연합의 영향을 많이 받았다. 하지만 공정거래법의 역사적 배경과 법집행 체계는 미국, 유럽연합의 그것과 다르다. 따라서 우리 경쟁당국과 법원은 이윤압착에 관하여 구체적인 시장의 특성을 고려하여 현행법과 법집행 현실에 맞는 합리적인 해석을 하고 그에 상응하는 논거를 제시해야 할 것이다. 본 논문은 공정위와 대법원이 엘지유플러스와 케이티의 기업메시징서비스 사건에서 설시한 내용을 비판적으로 검토하고 미흡한 점에 대한 해석론적·입법론적·집행론적 개선방안을 제시하기 위하여, 비교법적으로 미국, 유럽연합, 일본, 중국의 각 경쟁법을 살피고 아울러 각각의 통신시장에서 발생한 이윤압착 사례를 차례로 살펴본다. 특히 미국과 유럽연합의 경우 경쟁법에 영향을 끼친 법철학과 경쟁법 시스템, 제도적 차이 등을 상세히 검토하여 공정거래법 해석·집행에 시사점을 도출하고자 하였다.;The purpose of this study is to analyze margin squeeze abuse of the United States, the European Union in a comparative manner, to review Corporate Messaging Service Cases, which Korea Fair Trade Committee(KFTC) called the first case of margin squeeze, and to suggest interpretive, enforcement and legislative improvement measures. Telecommunications market has special characteristics that distinguish itself from others. Telecommunications market began as a monopolistic industry by the government in many countries, and competition was introduced after liberalization, but natural monopoly is maintained. In order to provide individual telecommunication services, access services corresponding to inputs are indispensable. And since network setup requires a huge initial investment and common costs required to provide complex telecommunication services occur, only a few oligopolistic businesses that can match economies of scale remain in the market. In addition, due to the network effect, it is difficult to accurately calculate the additional costs when the number of users increases. Because of these characteristics, in multiple studies, the telecommunications market is referred to as a market with a high incentive for margin squeeze. In era of the digital economy, telecommunications is more important than ever. There is almost nothing that cannot be solved with telecommunication services, from basic food, clothing and shelter life, to daily payments, shopping, reservations, and remittances. In other words, the increasing dependence or concentration on telecommunications in our daily lives will likely to lead the competition in the individual telecommunications service market to become much fiercer. It means that margin squeeze can occur frequently in telecommunications market. In fact, margin squeeze has been a problem in the telecommunications market in several countries. Among these, competition authorities and courts in the US and the EU understand margin squeeze from a completely different perspective. The different perspectives and legal principles in the US and the EU can have implications for the interpretation and enforcement of Fair Trade Act. While the US defines it as a type of predatory pricing under Article 2 of Sherman Act, the EU recognizes it as an independent type of abuse, distinct from refusal to deal or predatory pricing. Since the US Supreme Court decision in LinkLine, the US has practically not regulated margin squeeze. The EU, however, is discussing a preparation of an amendment to clarify the legal principle of margin squeeze in Guidelines on exclusionary abuses. Even the EU is showing a tendency to expand the illegality to obstruct the business activities of less efficient operators while applying As-efficient competitor test as a selective standard. Then, what is the legal position of KFTC and courts on margin squeeze under article 5 of the Fair Trade Act? In Korea, in February 2015, KFTC had ruled that LG U+ and KT, two of the nation's top three mobile carriers with domestic communication networks, had squeezed margins in the corporate messaging service market. In 2021, the Supreme Court, the appellate court, supported the KFTC’s decision. The Supreme Court ruling received attention enough to be mentioned as a major ruling sentenced in 2021. Since then, there have been many academic criticisms against the ruling saying that unreasonable interpretation of the political nature of the logic laid down in the ruling. From comparative legal studies, the following implications can be obtained in relation to the margin squeeze cases. Margin squeeze should be viewed as an independent abuse that is distinguished from predatory pricing or refusal to deal. It is not appropriate to have margin squeeze unregulated n as is, seemingly, the current general position of US courts. Margin squeeze can be properly regulated without the chilling effect of price discounts. In particular, the dual status of vertically-integrated market dominant firm is a factor that distinguishes predatory pricing from margin squeeze. Margin squeeze and predatory pricing may overlap, but they cannot be seen as the same abuse. Above all, margin squeeze does not require market dominance in the downstream market and recoupment of loss. In addition, As-Efficient Competitor Test should be applied as a top priority to evaluate the illegality of margin squeeze. Due to the purpose of the competition law, however, it is difficult to expand to the case of excluding less efficient competitors. The KFTC and Supreme Court of Korea should distinguish between margin squeeze and other abuses such as predatory pricing or refusal to deal. Legislatively, The Fair Trace Act should be revised to recognize margin squeeze as an independent abuse. The KFTC shall specify criteria for judging margin squeeze in its guidelines. In doing so, we will respond appropriately to abuses that are not classified as typical abuses. It is expected that this thesis will be helpful for establishing the legal principle of margin squeeze in Korea.