통합재정의 세입⸱세출구조와 수지 충격에 따른 균형 회복 경로에 관한 연구

Abstract

우리나라의 재정은 예산과 기금으로 구성되며, 예산은 재정 활동 전반을 담당하는 일반회계와 특정 사업을 담당하는 특별회계로 이분화되어있다. 기금은 예산외 항목으로서, 계획변경이나 집행절차 등에 있어 예산보다 넓은 재량권이 인정된다. 특별회계나 기금의 중요성에도 불구하고, 회계⸱기금별 차이는 그동안 단지 제도적인 관점에서만 논의되어 왔을 뿐, 실증분석 차원에서 다루어지지 않았다. 특히, 정부의 재정운영과 재정건전성에 대한 기본적인 지표인 통합재정수지는 전체 통합재정의 관점에서만 논의되어 왔을 뿐, 통합재정을 구성하고 있는 회계⸱기금별 특징이 재정운영에 미치는 영향에 대해서는 거의 논의가 이루어지지 않았다. 이것은 정부가 공식적으로 발표하는 통합재정 상의 통계가 개별 회계와 기금의 실질적인 세입⸱세출 구조를 반영하지 못하기 때문이다. 정부가 발표하는 자료상의 세입에서 세출을 차감해 수지를 구하는 방식으로는 각 회계⸱기금별 실질적 수지를 구하기 어렵다. 통합재정수지 상에서는 세입 및 세출과는 별도로 내부거래를 기록하는데, 내부거래에 개별 회계 및 기금의 자체적인 세입이나 세출 성격의 항목이 포함되어 있을 수 있기 때문이다. 본 연구의 목적은 내부거래를 조정해 경제학적 이익과 손실 개념에 부합하는 세입⸱세출 구조 및 수지를 파악하고, 이를 근거로 재정 불균형이 발생했을 때 어떤 경로에 의해 균형으로 회복하는지 추정하는 것이다. 나아가 이 과정에서 일반회계, 특별회계 및 기금 간의 제도상 차이점이 재정운영에 미치는 영향을 함께 검토하였다. 본 논문은 세 가지 세부 주제를 분석한 연구들을 담고 있다. 첫 번째 연구에서는 회계⸱기금별로 실질적인 수지를 측정하였다. 이를 위해, 정부의 공식 계산방법에 따라 순수한 수입에서 순수한 지출을 차감한 수지에, 내부거래 중 각 회계⸱기금의 자체세입으로 볼 수 있는 전입금과 예탁회수금은 더하고, 자체세출로 볼 수 있는 전출금과 예탁금은 차감하였다. 조정 결과, 상대적으로 전출이 많은 일반회계의 수지는 낮아지고, 일반회계로부터 목적세 수입을 전입 받거나 예탁회수금의 규모가 큰 특별회계의 수지는 커지는 것으로 나타났다. 기금의 경우, 다른 회계에 비해 명목상 수지와 실질적 수지 간 차이가 크지 않았는데, 이는 기금은 다른 회계와의 교류가 크지 않고 비교적 독립적으로 운영된다는 점을 시사한다. 두 번째 연구에서는 실질적 수지가 세수 증가와 지출 삭감에 미치는 영향에 대해 추정하였다. 세수와 지출이 각각 재정흑자와 재정적자에 반응하는 정도는 일반회계, 개별 특별회계, 개별 기금에 따라 다를 수 있으며, 이 때 반응 정도는 해당 회계⸱기금의 설치 목적, 운영방식과 같은 고유한 특징과 무관하지 않다. 이에 따라 2009~2020년의 회계⸱기금 단위 패널 자료를 구성하고, 회계 단위별 고유효과를 통제하는 FE 모형과, 세수와 세출 조정에 미치는 요인 간 상관관계를 고려할 수 있는 SUR 모형을 사용해 추정했다. 추정 결과, 흑자와 적자의 경우, 수지 조정의 경로와 크기가 서로 비대칭일 가능성을 보였다. 흑자 재정에서는 세수 삭감보다는 상대적으로 세출 증가를 통해 균형으로 회복하는 경향이 있었으나, 재정적자가 클수록 세수는 소폭 증가하지만 세출 삭감은 거의 일어나지 않았다. 세 번째 연구에서는 수지 충격이 내부거래에 미치는 영향과 세출이월 및 재원적립 가능 여부에 따른 영향의 차이를 살펴보았다. 내부거래를 종속변수로 하고, 수지와 세출이월 및 적립가능 여부 더미를 주요 설명변수로 하여 2009~2020년 회계 패널 자료로 실증분석을 하였다. 실증분석 결과, 적자가 증가할수록 예산 부족을 해결하기 위해 내부거래 수입이 증가하였으나, 세출이월이 가능한 특별회계나, 적립이 가능한 기금에서는 내부거래 수입이 덜 증가하는 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 일반회계와 달리, 특별회계나 기금의 경우 세출이월이나 적립 기능을 활용하여 충격을 흡수할 수 있음을 보여주는 결과라고 할 수 있다. 본 논문은 기존 연구에서 잘 다루지 않았던 회계⸱기금 패널 자료를 이용해 개별 회계⸱기금의 실질적 수지를 측정하는 방법론을 개발하고, 균형회복 메커니즘에 대한 실증분석을 시도한 데 기여점을 찾을 수 있다. ;The fiscal condition of the consolidated government account is affected by the revenue-expenditure structure of sub-level accounts and funds. In order to understand the operations and balances of the individual accounts and funds, it is essential to estimate the mechanics of inter-account transfers between them. The purpose of this study is to investigate the channels through which Korea’s consolidated fiscal balance is affected by the interaction of 1 general account, 15 special accounts and 48 public funds. A panel data set of these accounts is constructed for the period of 2009-2020, and adjustments are made to official statistics to measure the effective fiscal balance of each account. The dissertation consists of three essays. The first essay develops methods of measuring the effective fiscal balances of a general account, special accounts, and funds that comprise the consolidated central government. Earmarked taxes are the main source of revenue for most special accounts but a significant portion of their revenue is first recorded as revenue of the general account and then transferred to a related special account. Also, debt-financing of individual accounts is centralized at the "public capital management fund." Thus, the proceeds from bond sales are “transferred” from this special fund to each related account. Adjusting for such inter-account transfers provides the true picture of the revenue, expenditure and fiscal balance of each individual account. Over the period of 1979 to 2020, the general account shows budget deficits while special accounts on average record budget surpluses. This results are in sharp contrast with the “nominal” fiscal balance shown in their official statistics. The second essay focuses on estimating the channels towards balanced budget recovery when fiscal imbalance occurs. A panel dataset is constructed covering 1 general account, 15 special accounts, and 48 public funds for the period from 2009-2020. The adjustment paths for tax revenue and expenditure when an imbalance arises are estimated using the OLS, the fixed effects (FE) model that controls accounting-specific fixed effects, and the seemingly unrelated regression (SUR) model that considers the correlation between factors that may affect both revenue and expenditure simultaneously. Empirical results show different patterns for recovery between a surplus and a deficit. In response to a fiscal surplus, both a decrease in tax revenue and an increase in expenditure occur simultaneously, but the extent of spending increase is estimated to be more than four times greater than tax cuts. On the other hand, in the case of a fiscal deficit, tax revenue increases slightly from the previous period, whereas a spending adjustment does not occur. A fiscal surplus induces both a decrease in revenue and an increase in expenditure, but alleviating the surplus by adjusting expenditure appears to be more effective than by cutting the tax revenue. On the other hand, when a fiscal deficit occurs, tax revenue increases but there is little change in expenditures. It suggests that it may be difficult to achieve a balanced budget through expenditure reduction. The third essay focuses on the ways in which special accounts and public funds absorb external shocks to government finances. Unlike the general account, these accounts can absorb a balance shock by utilizing the ability to carryover expenditures or save the excess revenue. In regression analysis, inter-account transfers between individual accounts and their components are set to be the dependent variables. The regression results, based on the 2009-2020 fiscal panel data, show that inter-account transfers increase in response to a deficit shock, but the extent of which appears to be mitigated for an account with expenditure carryover and/or saving function. This result stays consistently over various robustness-check specifications such as changing the timing of explanatory variables, samples, regression analysis methodology, and dependent variables. The results of this study suggest that it is important to investigate the characteristics of individual accounts to understand the operations of the consolidated government finance. Possible future research includes more detailed investigation of carryover or saving function as well as the impact of mandatory vs. arbitrary clauses in the statutes on setting policies for restoring budget balance.