일본의 경제 외교와 ODA 제도의 형성

Abstract

본 논문의 목적은 일본의 ODA가 인프라 지원으로 대표되는 일본형 ODA라는 특수성을 발신하게 된 요인을 분석하는 것이다. 전후 일본은 소극적인 외교를 구사했음에도 불구하고 배상과 경제협력을 축으로 하는 경제 외교를 전개했기 때문에 동남아시아 경제의 주도권을 확보할 수 있었다. 이는 경제 현실주의를 강조한 소위 ‘요시다 노선’에 따른 것이다. 그렇다면 요시다 노선의 외교 방침과 경제 외교 정책을 매개한 배후는 무엇인가. 본 논문은 경제 외교의 추진을 시도하는 1950년대 중반에 다양한 정책 네트워크가 형성되었다는 점과 경제 외교가 본격적으로 추진되는 1950년대 후반에서 1960년대 초반에 ODA와 관련된 기관들이 설립되었다는 점에 주목했다. 미국의 아시아에 대한 냉전 정책으로 제시된 미·일 경제협력을 통한 동남아시아 개발 구상은 동남아시아 국가의 반일 감정과 미국 의회 내에 원조 삭감론으로 실현되지 못했다. 이는 일본이 주도하는 자국의 경제 부흥 및 자립과 동남아시아에 대한 개발을 추진할 수 있는 정책 환경을 조성했다. 요시다 시게루와 기시 노부스케의 동남아시아 개발 정책과 이케다 하야토의 본격적인 ODA의 추진에는 민관 협력이 전제되어 있다. 요시다는 유엔아시아극동경제위원회와 콜롬보 플랜에 대한 가입으로 국제 무대에 성공적으로 복귀함과 동시에 동남아시아 국가를 대상으로 하는 민간 중심의 기술협력을 개시했다. 아시아경제간담회는 민간인을 중심으로 구성된 요시다의 자문기구이다. 아시아경제간담회는 배상과 경제협력을 일체화하고 일본형 ODA의 특징인 ‘아시아 중심’, ‘경제 인프라 중심’, ‘구속성 원조 중심’의 세 가지를 형성했다. 그 과정에서 기술협력은 인프라 건설을 위한 안건의 탐색과 발굴의 개발 조사라는 수단적인 의미와 인프라 건설에 수반되는 사업적인 행위에 불과했다. 또한 아시아경제간담회는 일본 ODA 기관의 원형으로 준 제도적인 기구인 아시아협회를 설립하고 향후 일본 ODA 기관에 대한 구상을 제시했다. 기시는 요시다가 구축해 놓은 민관 네트워크를 수용하고 제도화하는 과정에서 독자적인 정책 공간을 형성하고자 했다. 기시와 아시아문제조사회는 아시아 경제 외교의 효율적인 실행을 위해서 아시아 정책에 대한 지(知)를 결집하는 기능을 수행하는 기관으로 ‘아시아경제연구소’를 제도화했다. 또한 기시와 자문기구인 경제외교간담회는 유럽경제공동체 출범에 대한 대항으로 ‘아시아개발기금’ 구상을 추진했다. 이 구상은 동남아시아 국가의 낮은 호응과 이를 근거로 삼은 미국 정부의 반대로 소멸되었다. 그러나 이 구상은 경제외교간담회의 네트워크를 통해서 당초의 구상에서 굴절된 형태인‘해외경제협력기금’으로 제도화되었다. 이 기관은 배상의 역할을 엔 차관으로 대체하면서 일본 ODA의 행(行)을 수행하며 일본형 ODA 특징을 형성했다. 이케다는 1960년대 전후의 탈각을 모색하면서 국내외적으로 부여받은 과제를 해결하기 위해서 ODA와 관련된 기구들을 정비했다. 이케다는 안보 투쟁으로 저하된 국제적인 신용 회복과 일본의 이미지를 평화 국가로 창출하기 위해서 정부 주도의 기술협력을 추진하는 ‘해외기술협력사업단’을 발족했다. 또한 미국의 평화봉사단에 협력하며 국내 청년 문제에 대한 대책의 차원에서 ‘청년해외협력대’를 창설했다. 쿠보타 유타카가 설립한 ‘해외컨설팅기업협회’는 통산성과 해외기술협력사업단과의 네트워크를 기반으로 사업을 확장했다. 아시아경제간담회의 지속된 네트워크는 해외컨설팅기업협회와 해외기술협력사업단이 상호보완적인 관계에서 ODA의 행(行)을 수행하도록 했다. 아시아경제간담회가 구상했던 일본의 ODA 기관은 각각 실체가 부여되어 아시아경제연구소, 해외경제협력기금, 해외컨설팅기업협회로 제도화되었다. 일본의 ODA 기관을 탄생시킨 민관 네트워크들은 제도화를 위한 플랫폼으로서 기능을 담당했다. 제도화된 기관들은 아시아협회가 구축한 ODA의 원형을 계승하고 강화하여 인프라 중심의 일본형 ODA라는 특수성을 발신했다. 네트워크의 이슈를 구상하고 네트워크를 진화시킨 행위자들의 특성이 일본 ODA의 특징으로 반영된 결과이다. 현재 ‘경협인프라전략회의’와 ‘인프라 시스템 해외전개전략 2025 추진 간담회’는 민관이 통합 대응하여 인프라를 수출하는 공적 수단을 강화하고 있다. 일본 ODA의 현황과 향후 전개 방향에 대한 함의를 제공하기 위하여 일본 ODA 기관의 변용에 대한 추가적인 분석이 요구된다.;The purpose of this paper is to analyze the factors that caused Japanese ODA to be transmitted the unique characteristics of Japan-specific ODA represented by the support for infrastructure. After the end of World War II, Japan, in spite of their passive diplomacy at that time, was able to take the initiative of the Southeast Asian economy as it implemented the economic diplomacy focusing on both reparations and economic cooperation though it maintained passive diplomacy. This was in accordance with the so-called “Yoshida Doctrine” that emphasized economic realism. What is the background that mediated the foreign policy of the Yoshida Doctrine and economic foreign policy? This paper focuses on the fact that various policy networks were formed in the mid-1950s when economic diplomacy was being pursued, and that ODA-related organizations were established in the late 1950s and early 1960s when the full-fledged drive of the economic diplomacy were made. The idea of Southeast Asian development through US-Japan economic cooperation, that was presented as the Cold War policy of the US toward Asia, was not realized due to the anti-Japanese sentiment in this region and the US congress's discussions on aid cuts. This created a policy environment which allowed Japan to proceed with its own economic revival, self-sufficiency and development in Southeast Asia initiated by Japan. Yoshida Shigeru and Kishi Nobusuke's Southeast Asia development policies and Ikeda Hayato’s promotion of full-fledged ODA were premised on private-public cooperation. Yoshida successfully returned to the international stage by joining the UN Economic Commission for Asia and Far East and the Colombo Plan, and at the same time, began private-centered technical cooperation targeting Southeast Asian countries. ‘The Discussion Meeting of Asian Economy’ is Yoshida's advisory organization composed mainly of private sector people. The Discussion Meeting of Asian Economy unified the reparations and economic cooperation and formed the three characteristics of “Asia-centric”, “economic infrastructure-centric”, and “tied aid-centric”, which are the characteristics of the Japan-specific ODA. In the process, technical cooperation had a meaning just as a tool for development investigation on finding project for the infrastructure construction and was merely an business activities for the infrastructure construction. In addition, The Discussion Meeting of Asian Economy established the ‘Japan Asian Association’, a quasi-institutional organization as the prototype of Japanese ODA institutions, and proposed the ideas on the Japanese ODA institutions. Kishi tried to form an independent policy space in the process of accepting and institutionalizing the private-public networks established by Yoshida. Kishi and the ‘Asia Kyokai’ institutionalized the ‘Institute of Developing Economies(IDE)’ as an institution that performs the function of collecting knowledge on Asian policies for the efficient implementation of Asian economic diplomacy. In addition, Kishi and the ‘Discussion Meeting of Economic Diplomacy’ pushed with an idea of “Asian Development Fund” confronting to the launch of European Economic Community. The idea was vanished due to low responses from Southeast Asian countries and the US opposition based on the reluctant responses. However, this idea was institutionalized to the ‘Overseas Economic Cooperation Fund’, a distorted form from the original idea, through the networks of the Discussion Meeting of Economic Diplomacy. The OECF replaced the role of reparations with Yen loans and formed the characteristics of Japanese ODA, by carrying out the activities of Japan’s ODA. While seeking for a drastic change during the times in 1960s, Ikeda reorganized the ODA-related organizations to cope with the tasks given both internationally and domestically, seeking for a drastic change during the times in 1960s. To restore the international credit that was lowered by the national security struggle and the create Japanese image as a Peace country, Ikeda established the ‘Overseas Technical Cooperation Agency(OTCA)’ which will implement government-led technical cooperation. Also, Ikeda cooperated with the US Peace Corps and established the ‘Japan Overseas Cooperation Volunteers’ to cope with the domestic youth problem. The ‘Engineering and Consulting Firms Association(ECFA)’ established by Kubota Yutaka, expanded its business based on the network with the Ministry of Economy, Trade and Industry and the OTCA. The continued network of the ‘Discussion Meeting of Asian Economy’ allowed the ECFA and the OTCA to implement the ODA in a mutually complementary relationship. Each of those Japanese ODA institutions envisioned by the Discussion Meeting of Asian Economy were substantialized and institutionalized into the IDE, OECF, ECFA. Those private-public networks which gave birth of the Japanese ODA institutions took the function as a platform for the institutionalization. Those institutionalized institutions succeeded and enhanced the prototype of the ODA established by the Japan Asia Association, and transmitted the unique characteristics of the infrastructure-centered Japanese ODA. This was resulted from the fact that the characteristics of the actors, who conceived the issues of the network and evolved the networks, were reflected to the Japanese ODA as the characteristics. Currently, the ‘Economic Cooperation Infrastructure Strategy Meeting’ and the ‘Discussion Meeting of Infrastructure System Overseas Expansion Strategy 2025' are reinforcing public means to export the infrastructure through an integrated response from both the private and public sectors. Further analysis of the transformation of Japanese ODA institutions is required to provide implications on the current status and future development directions of the Japanese ODA.