여성 관료의 기술적 대표성 연구

Abstract

이 연구는 지방자치단체, 그중에서도 기초자치단체를 중심으로 여성 관료 대표성의 역사와 현황, 그에 영향을 미치는 요인을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 건국 이래 여성 공무원의 수와 비율은 지속적으로 증가해 왔으나 이들의 대표성에 관해서는 원론적이거나 단편적 차원의 연구만 있었을 뿐이다. 여성 공무원 대표성을 구체적으로 다룬 연구라 하더라도 기존의 연구들은 중앙부처나 광역자치단체 본청 공무원만을 대상으로 하거나 국가직과 지방직의 차이를 고려하지 않은 경우가 많았다. 또한 상대적으로 자료 확보가 용이한 공무원들의 자기 보고식 설문에 따른 인식 조사에 머문 연구가 많은 비중을 차지했다. 이에 본 연구는 기존 선행연구들의 한계를 넘어 지방자치단체, 그중에서도 일선 관료들이 포진한 기초자치단체 여성 공무원의 대표성에 관해 논의를 진행하고자 하였다. 이를 위해 먼저 해방 이후 여성 공무원의 역사를 대표성이라는 관점에서 고찰하였다. 여성 관료의 역사는 미군정 부녀국까지 거슬러 올라가는데, ‘부녀행정’을 목적으로 설치된 부녀국은 그 수장인 국장을 여성으로 보하도록 했으며 국장에게 부녀국의 인사권을 일임하여 여성들이 관직에 등용될 수 있는 길을 열어주었다. 그러나 그 밖의 영역에서 여성들이 일반직 공무원으로 일하는 것은 쉽지 않은 일이었다. 여성들은 대개 별정직인 교사 또는 무급(無級)인 전화교환원이나 타자수, 민원 안내인 등 단순 반복적이거나 조직에서 주변화된 업무를 맡기기 위해 채용되었다. 그럼에도 불구하고 여성들에게 공직이란 민간 영역에 비해서는 차별이 덜한 곳이었으므로 언제나 인기 직종이었다. 1980년대 이후 민주화와 세계화 흐름에 따라 우리 사회의 성평등 수준을 국제적 수준으로 높이려는 노력이 시작되었으며, 이 같은 정부의 필요와 여성계의 꾸준한 노력에 힘입어 성별 분리 모집 제도 폐지, 여성 공무원 채용목표제 등 적극적 조치가 시행되었다. 이 같은 역사적 배경을 기반으로 본 연구는 기초자치단체별 전체 여성 공무원과 5급 이상 여성 공무원, 주요 부서 여성 공무원 대표성 현황을 살펴보았다. 백분율과 대표성 지수, 계층화 지수 측면에서 기초자치단체별 여성 관료 대표성을 점검한 결과, 여성 공무원은 대체로 지역 여성 인구를 대표하고 있으나 5급 이상 여성 공무원의 대표성은 매우 낮은 것으로 드러났다. 본 연구는 또한 선행연구들에서 찾아보기 어려웠던 주요 부서 여성 비율 검토와 대표성 지수 산출을 시도하였는데, 전체 평균에서는 대표성이 비교적 잘 구현되어 지역 여성 인구와 유사한 비율을 보였지만 주요 부서를 구성하는 부서별로는 차이를 보였다. 이어서 본 연구는 다중회귀분석을 통해 전체 여성 공무원 및 5급 이상 여성 공무원, 주요 부서 여성 공무원 대표성에 영향을 미치는 요인 분석을 시도하였다. 종속변수로는 2019년 기준 대표성 지수와 계층화 지수, 주요 부서 배치 지수를 활용하였으며, 독립변수로는 지역(환경)적 특성(남성 다수 산업 종사자 비율, 여성친화도시, 어린이집 및 사설학원 수), 기관 특성(사회복지 직렬 정원 비율, 남성 다수 직렬 정원 비율, 읍면동 소속 공무원 비율, 단체장 성별 및 정당), 지역 인적 자원 특성(여성 인력 풀, 여성 경제활동 참가율, 여성 상용근로자 비율)을 투입하여 다중회귀분석을 실시하였다. 그 결과 모든 모형에서 통계적으로 유의한 변수는 여성 인력 풀인 것으로 드러났다. 즉 대표성 지수에서는 지역의 대졸 이상 여성 인구 비율이, 계층화 지수와 주요 부서 배치 지수에는 대표성 지수가 각각 정(+)적 영향을 미쳤다. 이상의 분석을 통해서 본 이 연구의 의의는 첫째, 여성 공무원의 역사를 대표성이라는 독창적인 관점에서 조망했다는 점을 들 수 있다. 둘째, 공직의 기술성 대표성에 대한 주의를 환기했다는 사실이다. 모든 대표성 논의의 출발점은 기술적 대표성이라는 점, 기술적 대표성 확보에는 적극적 노력이 필요하다는 점을 상기하며 기술적 대표성에 대한 관심을 새롭게 하였다. 셋째, 여성 공무원의 역사와 양적 자료 분석을 통해 공직의 성별 직무 분리가 공직 입직 단계 이전부터 시작된다는 점을 밝혔다. 그리고 마지막으로 다른 관련 연구에서는 찾아보기 어려웠던 주요 부서 여성 대표성 영향 요인 규명을 시도하였다. 본 연구의 분석 결과를 통해 도출한 정책 제언은 다음과 같다. 첫째, 양성평등 채용목표제의 수정을 통한 성별 직무 분리 완화이다. 현재 양성평등 채용목표제는 채용 규모가 5인 이상인 시험에만 적용된다. 그러나 사회복지직 등 여성이 다수인 직렬은 대규모 채용이 이루어지는 반면 남성이 다수인 직렬은 5인 미만으로 채용 시험이 실시되는 경우가 많기 때문에 현재 이 제도는 남성의 ‘전통적 여성 직렬’ 진입에는 도움이 되지만 그 반대의 경우, 즉 여성의 ‘전통적 남성 직렬’ 진입에는 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 드러났다. 따라서 5인 미만 시험에도 이를 적용하는 방안 등을 고려할 필요가 있다. 둘째, 여성 고위직 대표성 제고를 위해 지금까지 여성 부서장이나 실ㆍ국장이 배출되지 않았던 직위에 여성을 임용한 자치단체에 예산 인센티브를 제공하거나 지자체 합동평가 항목에 이 같은 내용을 반영하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 지금까지처럼 여성 관련 업무에 한정해서는 양적으로나 질적으로나 여성 고위직 대표성을 제고하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없기 때문이다. 또한 장기적으로는 Z자형 이동으로 대변되는 보직 배치나 승진 경로에 대한 재편이 필요하다. 지금까지 주요 부서 배치나 승진과 관련해서는 여성이 얼마나 증가했는지에 한정해서 논의가 진행되어 온 경향이 있다. 그러나 주요 부서와 상위직에서 필요로 하는 노동 조건을 바꾸지 않는 한 여성 공무원의 질적 대표성을 일정 수준 이상으로 끌어올리기는 어렵다. 현재 주요 보직과 고위직에서 요구하는 공무원은 근대 산업 사회의 이상적 노동자 상에 기반을 두고 있기 때문이다. 그러므로 지금까지 당연시해 온 보직 배치와 승진 방식을 재편하여 일과 돌봄을 함께 하는 관료를 기본값으로 둘 필요가 있다. 그러나 한편 본 연구는 자료와 선행연구의 부족으로 인해 여성 관료 대표성에 관해 깊이 있는 가설과 분석 모형을 제시하지는 못하였다. 그럼에도 불구하고 본 연구가 부족하나마 여성의 공직 대표성에 관한 이후 연구의 마중물이 되어주길 바라며, 연구 과정에서 파생된 여러 과제는 후속 연구의 몫으로 남긴다.;This study examines the history, current status of, and factors influencing the representation of female public officials at local governments, especially at the basic units of local governments. Since the founding of the Republic of Korea, the number and share of female public officials have continuously increased, but studies on their representation are largely theoretical or fragmentary. Precedent studies that do closely investigate the issue focus either on female public officials working at the central government or headquarters of metropolitan governments or do not consider the differences between national and local government positions. Additionally, many of the studies are based on perception surveys of public officials through self-reported questionnaires since securing data through this method is relatively easy. Hence, this study aims to overcome the limitations of precedent works by examining the representation of female public officials in local governments, especially the basic units of local governments where street-level officials are positioned. To this end, it first considered the history of female public officials after the nation’s liberation from Japanese colonial rule from the aspect of representation. The history of female public officials goes back to the Women’s Bureau under the U.S. Military Government, which was established with the purpose of “women administration.” The bureau chief was made to be a woman, who was given the authority over personnel affairs at the bureau, opening the way to appointing women to public posts. It was, nevertheless, difficult for women to work as public officials outside of the aforementioned area. Most women were employed as officials in special government services, such as teachers, or to fill positions that performed repetitive and marginalized tasks in organizations, such as rank-less positions including telephone operators, typists, or civil service guides. Despite such responsibilities, public sector posts have always been popular among women since the discrimination in these posts is less than that in the private sector. In the 1980s, in accordance with democratization and globalization trends, Korean society began to make efforts towards gender equality to meet international standards. Under the government’s need and the persistent determination of the women's community, the gender-segregated recruitment system was abolished, and the employment quota system for female public officials was implemented. Based on the historical background, all female public officials and the representations of those of fifth rank or higher and those working in key departments were examined by each basic unit of local governments. According to the female public official representation by each basic unit of local governments in terms of percentage, representation ratio, and stratification ratio, female public officials generally represented the female population of their respective regions, but the representation of female officials of fifth rank or higher was found to be negligible. This study also attempted to examine the share of female public officials in key departments and compute the representation ratio, which was not carried out in precedent studies. Female representation was relatively well realized in terms of the overall average, producing a similar share of females in the local population. However, differences were apparent when only key departments were considered. By performing multiple regression analysis, this study investigated factors that influence the representation of all female public officials, those of fifth rank or higher, and those working in key departments. The representation ratio, stratification ratio, and key department placement index of 2019 were used as dependent variables, while regional (environmental) characteristics (ratio of workers in male-dominated industries, women-friendly city, and the number of daycare centers and private academies), organizational characteristics (ratio of fixed number of workers in social welfare job series, ratio of fixed number of workers in male-dominated job series, ratio of public officials affiliated to Eup/Myeon/Dong offices, and gender and political party of mayors), and regional human resource characteristics (female workforce pool, women’s labor force participation rate, and ratio of regular female workers) were used as independent variables. The female workforce pool was determined to be the statistically significant variable across all models. In other words, the share of the female population with a college degree or higher in a region positively affected the representation ratio, while the representation ratio positively affected both the stratification ratio and the key department placement index. Based on the aforementioned analysis, this study offers the following implications. First, the history of female public officials was examined from the creative aspect of representation. Second, attention was called to the descriptive representation of public offices. Considering that all discussions on representation begin with descriptive representation, this study emphasized the need to make strong efforts in securing descriptive representation, drawing in refreshed interest in the topic. Third, based on the history of female public officials and analysis of quantitative data, it shed light on the circumstance that gender-based segregation of jobs at public offices starts even before one’s employment in public positions. Finally, it investigated factors influencing female representation in key departments, a first among related research. The following policy proposals are suggested based on the research findings. First, gender-based segregation of jobs should be mitigated by revising the gender equality employment system. The current gender equality employment system is only implemented when the employment size is five or more. This system helps the entrance of men into “traditionally female job series.” Contrarily, however, it is completely ineffective in the case of women entering “traditionally male job series.” Therefore, the application of this system on public official examinations with a candidate pool of fewer than five individuals must be considered. Second, to further improve the representation of women in high-ranking positions, budget incentives should be granted to local governments that appoint female leaders to departments and divisions that have so far been led by male counterparts. This should also be considered as a criterion in the joint evaluation of local governments. Until now, as far as women-related work is concerned, limitations have been inevitable in improving the representation of women in high-ranking positions both in quantity and quality. Additionally, reorganizing the assigning of positions or advancement at the workplace is necessary, and this path can take a “Z” form. Studies, so far, have mostly focused their discussions on the increase in the share of women when it comes to their placement in key departments or advancement. However, without changing labor conditions required at those departments or senior positions, raising the qualitative representation of female public officials is difficult beyond a certain level because the demand for public officials in current key or senior positions is based on an ideal laborer image in modern industrial society. Therefore, the established methods of position assignments and advancements must be restructured so that the default image of public officials is set as those who are allowed to work and engage in childcare simultaneously. Despite this study’s findings, it falls short of providing in-depth hypotheses and analysis models on the representation of female public officials due to the lack of data and precedent research. Nonetheless, it may encourage future investigations into the topic and examinations of the issues that were identified during the research process.