'적대적 관료저항'을 통해 본 한국 여성정책 이행과정의 젠더정치 역설에 관한 연구

Abstract

본 연구는‘왜 한국 관료제 행정에서 어떤 혁신 정책들은 상당한 정도로 실현이 되지만 여성정책이 추구하는 성별 권력관계의 변화는 대체로 실행되지 않거나 부분적으로만 달성되는가’라는 물음에서 출발했다. 이에 본 연구는 이러한 관료들의 여성정책에 대한 정책저항이 어떻게 탈/젠더화된 정책결과를 만드는지, 정책 이행 과정에서 젠더가 어떻게 양성평등의 의미로 제도화되고 있는지를 규명하고자 했다. 본 연구와 내용과 결과는 다음과 같다. 첫째, 2010년대 이후 양성평등 정책이 시행된 입법적, 지역적 배경은 정책 이행과정의 역설이 입법 단계의 딜레마에서 출발된 것임을 말해준다. 2014년 여성발전기본법 개정에서 본격적으로 가시화된 성평등과 양성평등의 경합은 성평등의 의미를 성별 권력관계와 성소수자 정치를 포함하는 정치성으로 구성한다. (양)성평등 정책은 성별로 인한 차별금지를 법제화하는 역사적 맥락을 지니며 입법 단계에서 성평등/양성평등의 딜레마를 가진 채로 시행된다. 지역적 맥락에서는 경쟁 기반 성과 행정의 재편 속에서 지방정부의 선진화 추구, 단체장의 정치적 성과 추구가 배경이 됐다. 둘째, 행정조직에서 여성정책은 2000년대 이후 경쟁 기반 성과 중심 행정으로의 재편이 진행되는 상황에서 성장한다. 양성평등 정책의 도입 시기 관료들은 여성정책에서 성평등 개념을 난해한 것으로 이해하고 부녀행정과 여성복지 정책의 맥락에서 제한적으로 이해했으며 관료제 분업과 위계 문화에서 소극적 집행을 했다. 여성정책은 성과 중심 공공행정을 전략적으로 활용하면서 관료들의‘소극적 저항’에 대응했고, 그 결과 성과지표로서 관리경영, 단체장의 정치적 이해관계와 관료들의 승진 이익 추구와 접목돼 크게 성장했다. 그러나 여성정책은 성과 관리로 양적 활성화를 달성했으나, 동시에 성과관리의 대상이 되면서 실질적 젠더 관계의 변화와 개선을 유예하는 새로운 역설에 직면한다. 이것을 본 연구는 여성정책 성과의 역설이라고 본다. 셋째, 여성정책은 수사적으로나마, 성주류화를 전략으로 주류 정책과 관료제 조직에 대한 젠더 혁신을 추구한다. 이 과정에서 여성정책은 주류 정책의 경제 중심 논리와 성과 전략을 통합하지만 빠른 가시성을 원하는 행정에 비해 장기적이고 점진적인 혁신으로 진행돼 실질적 변화를 이루지 못한다. 또한 여성 정책의 성취는 관료저항의 확대 경로와 함께 확장됐다. 관료제 행정은 기존 관행과 조직 자체에 대한 성찰과 변화를 유도하는 젠더 변화에 거부하고 양성평등 정책에서 남성을 고려할 것, 남성을 위한 여성 정책이 될 것을 요구한다. 이러한 혁신과 저항의 동반 변화에 따라 여성정책은 과거의 정책이며 남성을 고려하는 양성평등 정책이 미래의 규범적 정책이라는 지배적 인식이 만들어진다. 이로써 여성정책은 남성을 고려하라는 규범적 요구인‘양성평등’의 딜레마에 놓이며 양성평등의 남성화라는 새로운 역설을 구성한다. 넷째, 성평등을 공직 수행과 시민사회의 공공가치로 정립하는 성평등 공공가치 추구의 변화는‘적대적 관료저항’으로 실패의 경로에 놓인다. 고객 중심 행정 서비스는 반성평등 민원 세력의 강력한 성평등 반대 정치에서 관료를 민원인에 대한 조건 없는 순응의 의무 주체로 위치시킨다. 반성평등 민원 세력은 인권조례 개정을 보류시키고, 관료들에게 양성평등이 안전한 개념이라는 집단 경험을 하게 한다.‘적대적 관료저항’은 민원세력의 적대적 양성평등 프레임과 접합해서‘소극적 관료저항’을 강화·증대하면서 구성한다. 일부 관료들은 페미니즘 지식에 저항하는 반지성, 전체 공무원 중 여성 50% 이상 미래 여성 공무원 다수설, 여성 승진자 탄생을 경험하면서 전도된 피해의식을 가지는 반성찰의 행위성을 보인다. 그리고 여성정책에 적대적으로 비협조하는 주류 정책 담당 관료, 반페미니즘 활동을 하는 남성 중하위직, 여성정책과 성평등에 반발하는 의원 및 고위직, 여성정책 부서와 젠더 전문관료를 공격하고 예산 미지원, 공식 회의 및 보고 배제 등 제도적 공격을 통해 반성평등 연합으로서‘적대적 관료저항’을 구성한다. 다섯째,‘적대적 관료저항’이 여성정책의 지배적 실천은 아니다. 젠더변화로서 여성정책 이행은 관료제 내 비판적 위치의 그룹들인 여성, 3년 미만 공직자, 소수직렬, 임기제 공무원 등 관료제 행정을 성찰할 수 있는 주체들에 의해 다중적인 실천으로 이행되고 있다. 일선 동 행정조직에서 근무하는 여성들은 전통적으로 남성의 일로 인식되온 신체 집약적 노동을 수행하며 성별 직무분리의 경계를 조정한다. 젠더전문관료들은 페미니즘 지식과 실증적 정책지식 사이에서 관료사회의 수용할 수 있는 지식의 경계를 새로 지으며‘여성정책 전문지식’을 실천한다. 여성 최초의 주요부서 팀장 사례, 90년대 이후 공직에 입문한 평등 의식을 가진 여성 관리자들은 차별받은 집단으로서 자신과 공직자로서 자신을 통합하고자 하며, 여성전체를 위한 공지 실천을 지향하는 의식을 가진다. 공직 수행 방식에서 관료제와 여성운동의 경계를 없애는 실천들이 있다. 현장여성운동의 언어, 판단을 신뢰하며 긴밀한 협업체계를 구축한 여성 공무원은 현장여성운동의 일부로서 직무를 수행했고, 여성정책 업무 수행의 부족한 전문성을 여성운동의 집행 전문성을 적극 참조함으로써 해소한다. 이들은 관료제 내부의 젠더변화를 추동할 수 있는‘중요한 행위자(critical actors)’들로 향후 젠더 변화를 현실화할 다수로서의 가능성을 가진다. 이를 종합하여 보면, 한국 여성정책에서 젠더정치의 역설은 정책 목표에서 보편적 양성평등 대 소수자 성평등의 딜레마, 정책 수단에서 성과 중심 행정에 의한 양적 활성화 대 실질적 젠더 변화 추구의 딜레마, 정책 주체에서 반격적 양성평등 민원세력에 대한 순응 대 공공가치로서 성평등 실천의 딜레마로 나타난다. 양성평등의 제도적 의미는, 중앙 정부 양성평등정책, 여성가족부, 반성평등세력, S시의 주요 여성정책, 여성정책 예산, 기초·광역·중앙정부 최고결정권자의 정치 변화, 여성·성평등 의제 변화를 2014년부터 2022년까지 조망하여 성별권력관계로서 젠더의 제도적 의미 변화를 고찰했다. 2014년부터 2016년까지 젠더는 양성평등 중심 (양)성평등으로 양성평등과 성평등의 기표를 동시에 사용하며 남성과 여성을 모두를 정책 관심에 둔다는 의미로 사용했다. 2017년부터 2018년까지 성평등 중심의 (양)성평등으로 중앙정부의 성평등 강조로 중앙정부의 변화에 일치하며 남성을 변화의 대상으로 접근했다. 2019년부터 2020년까지 성소수자 정치를 기준으로 양성평등과 성평등이 분열했으며, 2021년부터 2022년까지 남성 중심의 양성평등 대 성(양)평등이 경합하고 있다. 현재 양성평등은 남성을 위한 여성정책이라는 모순의 담론이다. 본 연구의 함의는 다음과 같다. 본 연구의 의의는 관료저항의 의미를 집행거부에서 정책의 사회정치적 환경을 반영한 개념으로 확장했다는 것이다. 정책이 관료제 내부의 집행과정으로만 한정되는 제한성을 극복하는데 기여했다. 또한 그동안 잘 드러나지 않았던 관료제 내부의 여성정책 추진 과정을 면밀히 살펴보고, 관료제 내부에서 형성되고 있는 젠더 변화를 향한 유의미한 실천을 가시화했다. 이들은 관료제의 남성 중심적 직무 문화의 공식/비공식, 관료제/여성운동, 페미니즘 지식/실증주의 정책 지식의 경계를 새로 지으면서 주류 젠더 질서 변화를 향한‘중요한 행위자’되기의 행위성을 보여준다. 본 연구의 한계는 지역여성단체의 행위성에 대한 불충분한 재현, 중앙정부, 담론 의미 투쟁에 관심이 집중 돼 실질적 차원에서 남성을 위한 여성정책의 전개를 다루지 못했다. ;This dissertation departs from the following questions. How and why does Korean bureaucratic administration avoid implementing and refuse to implement women’s policies while it publicly accepts and encourages them? How does this resistance influence the changes that women’s policies are designed to accomplish? How much and in what ways is gender equality partially accomplished in spite of and by this resistance? This dissertation explores in detail how this bureaucratic resistance helps produce the gendered and/or degendered result of women’s policies. It also traces how gender is reinstitutionalized as‘yangsungpyundeung’ in Korean, which means binary gender euqaulity, to use the law’s English terms, “the equal enjoyment of human rights by women and men”while tending to paradoxically include more men in women’s policies. The first chapter introduces this study’s purpose, research field, contexts, theoretical and analytic frames and methodologies, and provides literature review. In this chapter, I frame the paradoxes of the gender politics of women’s policies implementation by focusing on the ways in which the gendered bureaucratic subjects implement women’s policies. In doing so, I provide ‘oppositional bureaucratic resistance’ as a concept to analyze both the neoliberal logics of governmental efficiency and public service to customer-citizen and the recent discourses of anti-feminism that are combined with such neoliberal innovations in the local government under my study. Within my analytic frames, I approach women’s policies implementation as social changes to enhance gender equality, the bureaucratic resistance as oppotitional to such acts of social changes, and bureaucratic agency as critical actors that have the potential for gender transformation to contribute to more gender equality. My research field is a city called S in the greater Seoul area in Korea. I analyzed S city’s governmental papers of women’s policies and performed in-depth interviews with the bureaucrats who has worked or worked in the division of women’s policies in the city. The second chapter discusses the discursive political tensions and conflicts in the 2014 legal reformation of the framework act of women’s development to the framework act of gender equality (‘yangsungpyundeung’). The legislative and local contexts of implementing ‘yangsungpyundeung’ policies since the 2010’s show that the paradoxes of the gender politics of women’s policies are embedded in the dilemma betrayed in the legislative process of the policies. In this chapter, I also analyze in detail how the S city’s government actively implement women’s policies under the conditions in which the central government chose the ‘yangsungpyundeung’ policies. In the local government, women’s policies implementation has been encouraged by the local government’s neoliberal reformation that values competition, high productivity, and customer-citizen’s contentment. Chapter 2 also discusses how the formal and informal conventions of local administrative bureaucracy work to selectively implement women’s policies. Chapter 3 analyzes the constraints and limits of the hierarchical division of bureaucratic labor to implement women’s policies in the local government as well as how women’s policies work as a part of the local government’s neoliberal innovations in administration. Through administrative governance of high productivity based on bureaucratic competition system, women’s policies in the S city produce high outcomes by simultaneously working as an effective governmental tool for higher administrative outcomes. By providing a detailed analysis on ‘reluctant bureaucratic resistance,’ I show how this high outcomes of women’s policies are in part possible. Chapter 4 discusses the strategy of gender mainstreaming and its effects on the transformation of the mainstream policies. In dosing so, this chapter provides a detailed analysis on the paradoxes of bureaucratic resistance. While women’s policies implementations are quantitatively increasing, the gender politics of the policies are reduced or de-gendered. Analyzing such a paradox, this chapter explores how and in which area innovations of bureaucratic organizations and mainstream administration are in part possible and impossible. This chapter also shows that the bureaucratic resistance renders visible the contradictions in the bureaucratic organization and the mainstream policies. Chapter 5 focuses on what happens when women’s policies implementation meets the worsening outer civil conditions, in which the civil voice of anti-feminism is increasing. The dilemma of women’s policies has been furthered by the recent complications from the reluctant bureaucratic resistance to the oppositional one. The civil opposition to women’s policies and its local and central administrative organizations strengthens the oppositional bureaucratic resistance. This chapter analyzes the dynamic interaction of civil and bureaucratic opposition to women’s policies and the public values carried by and implied in the policies. In doing so, this chapter shows how this oppositional bureaucratic resistance contributes to the partial failure of the public values based on gender equality, and how the meanings of gender equality are reduced to ‘yangsungpyundeung’ and even to political discours to address “women’s polices for men.” Chapter 6 explores the possibilities and resources of women’s policies that compete against the oppositional civil and bureaucratic resistance. Women’s policies construct their own expert knowledge in their negotiations of, arbitrations on and strategic approach to the positivist rationality of mainstream policies and feminist knowledge. Focusing on some of the female bureaucrats in the middle and lower positions who accept the language of feminism and women’s movement, this chapter also explores how we can envision and activate the possibility of the reflective knowledge of gender mainstreaming politics. As subjects of women’s policies implementation, the female bureaucrats under my review are critical of bureaucracy and challenges gender hierarchy. The concluding chapter explains the results, significance and limits of this study. In this dissertation, I provide ‘oppositional bureaucratic resistance’ as a theoretical concept in women’s policies studies. The concept refers to the governmental and bureaucrats’ (non-)act that rejects to gender equality, responses to civil demand, and represses any politicizing gender inequality. and I emphasize that practice as gender change in women's policy has the meaning of becoming ‘critical actors’ for gender transformation. In summary, the gender politics paradoxes in Korean women's policy appears as a dilemma of universal gender equality versus minority gender equality in policy goals, quantitative activation versus substantial gender change by performance-oriented administration in policy tools, and adaptation to oppositional gender equality civil versus public values based on gender equality. In terms of policy, my study in this dissertation suggests that the dilemma of women’s policies is co-approached with socio-political task with a task of women’s policies. This dissertation extends the meanings of the bureaucratic resistance by including its socio-political environment beyond the bureaucratic organization itself.