디지털 환경에서의 온라인광고 규제에 대한 공법적 연구

Abstract

The development of broadcasting and communication convergence and Information Communication Technology (ICT) makes online information communication device such as the internet and smart phones become the necessities of modern people. Accordingly, convergence of information communication device and advanced technologies such as Big Data, Block Chain, Artificial Intelligence, Virtual Reality, Augmented Reality, Metaverse which are arisen as the products of the 4th industrial revolution have changed the overall living environment of the people covering politics, economy, society, culture, education, administration and medicine and so on. And it is variously forming new industries based on digital technology such as online advertisement, Over-The-Top (OTT), FinTech, Smart Health Care, etc . Especially, digital platform industries based on untact and ontact environment have grown rapidly due to the recent COVID-19 pandemic, and it has been appeared as the emergence of the ‘deepening digital age’ where all the living areas of the people are realized through digital technologies. As an representative example, the domestic electronic commerce market including online shopping recorded the world’s highest usage rate in last year. It replaces the existing offline market quickly. Such economic and social changes extensively convert the purchase and access routes to the products, services and information to the online basis and transform the existing traditional advertisement utilizing paper and broadcasting to digital platform-based online advertisement. Online advertisement in such digital environment has been spotlighted as a reasonable and effective next-generation marketing tool utilized most universally in today's advertisement industry with the benefits of convenience in accessing to potential customers in overall classes, user convenience, low entry barrier, two-way communication between service provider and user and low advertising costs. Meanwhile, various illegal, violating and expedient cases of conflicts which abuse legal and institutional imperfection in the industry continue to arise like fraudulent advertisement, hidden advertisement, advertising by ghost bloggers, false·exaggerated·deceptive advertisement, harmful advertisement, racy advertisement and abuse of dominant platform firms’ significant market power. In this regard, the government keeps its passive actions for the purpose of promotion of new industries by laying aside the maintenance of market order in the online advertisement to private autonomy and interpreting to expand current legal system such as 「Act on Fair Labeling and Advertising」, 「Act on Door-to-Door Sales」, 「Act on the Consumer Protection in Electronic Commerce, etc.」 and 「Monopoly Regulation and Fair Trade Act」. However, the online advertisement characterized with digital contents and electronic commerce both is managed by the characteristics and systems different from the existing advertisement from contracting on advertisement to the relations among the principal market agents and expertise and distinct characteristics of advertisement techniques. Also, as for the online advertisement, the characteristics of digital economy are prominent in that user data generated in the process of demand and supply of advertisement via digital platform works as an economic element that determines dominance in the market and industrial competitiveness. Additionally, the conflict aspects in the recent online advertisement comes from low understanding on relevant areas or imbalance in information on professional technologies among different parties and it appeared as complex disputes containing various conflicts that differ by the main body of acts. In the end, various problematic phenomena that occur in the current online advertisement industry have a large amount of diverse legal issues that cannot be dealt only through discussions of traditional legal system without the understanding of digital technologies. Nevertheless, it seems that the current legal discussion that applies the existing advertisement regulations just because the online advertisement industry is simply an ‘advertisement’ industry will not be easily justified. As an alternative and supplementary discussion for this, the government has dealt with the related problems by promoting autonomous regulations within the related industries and applying various policies such as launching the Online Advertising Dispute Mediation Committee in 2009 and establishing a digital advertisement branch within the Fair Trade Commission’s ICT Team. However, a mediation from the Online Advertising Dispute Mediation Committee have the effect of contract of compromise based on Article 732 of 「Civil Law」as they focus on adjustment of interest of the relevant parties. Therefore, they do not have any legal force and are not binding over implementation of ultimate decisions and agreed duties. Also, the recently organized digital advertisement brand within the Fair Trade Commission focuses on the works to respond to unfair transactions in B2B affairs such as abuse of significant market positions of large online platform businesses. It means that the blind spots of the legal protection remain unresolved. The continued legal hiatus pertaining to online advertisement results in the emergence of companies abusing the legal blind spots, difficulties to remedy various right violations, deterioration of market competition coming from monopoly of the big platform companies and infringement on the people’s proper access to information and increase of the size suffering from the damage. So, the necessity for public engagement is raised in order to improve the limits of private autonomy and alternative dispute resolutions and fundamentally remove the legal hiatus on online advertisement, which will resolve the accelerating social confusion and increasing damages. The core of public intervention in the area of online advertisement is to find the balance between proactive regulation and adjustment within the legal norms that do not infringe on the free market order of the relevant industries, exterminate the degradation of the market order by the companies abusing legal blind spots and closely protect the rights of platform users. Therefore, legal engagement in the online advertisement industry shall be complex and multi-directional regulations with a sufficient secured over legal, policy and technical understanding of the entire industry and must be arranged based on legislation from a perspective that adjusts interests to effectively realize protection of both the market and the users. In September 2022, the Korean government announced the 「Korean Digital Strategies」 policy roadmap to cope with the digital revolution period and declared the establishment of the new digital order to protect the universal human values of freedom, human rights and solidarity. Accordingly, the roles of the contemporary administrative law are important to derive the best decisions for solving problems by proactively responding to complex and volatile social changes in the digital environment and establish the order. Especially, in the intelligent information society where the antithetic value such as economic development through more industrial promotion and regulatory regime to exterminate damages are complexly intertwined, the government needs to smoothly solve conflicts of interest by harmoniously adjusting the legal benefits of economic players in order to protect the people and secure public interest of the majority. Therefore, the perspective of adjustment of interests under the administrative law is more than important. At the same time, in the current digital environment, it is required to ensure legislation that can elastically respond to the complexity and dynamics of digital technologies. Based on this understanding, this paper aims to explore what roles must be played by the state and the law in the digital economic environment rapidly changing in accordance with acceleration of technological development with a normative goal of economic democratization that secures the protection of the people’s basic rights presented in the Constitution and the realization of respect for free market economy. Also, it will consider the matters how the administrative law shall establish the rules in the legal dilemma of regulation and industrial promotion in order to arrange the online advertisement industry order and realize the constitutional ideals such as protection of users’ access to information and self-determination. In the conclusion, in the deepening period of the digital industry, in order to fill the gap between technologies and laws, it is necessary to establish sustainable, elastic and effective regulations through sufficient balancing of public and private conflicts of interest. Furthermore, as there is a prospect that the future technological development will more diversify the types and functions of online advertisement, the paper will consider the conversion of the prospective on the existing supplier-oriented online advertisement in order to explore the ways how online advertisement can function under the new paradigm as a next-generation business model.;방송·통신 융합 및 정보통신기술(Information Communication Technology, ICT)의 발달에 따라 인터넷, 스마트폰(Smart Phone) 등 온라인 정보통신매체는 현대인의 필수재로 자리하게 되었다. 이에 4차산업혁명의 산물로 등장하는 빅데이터(Big Data), 블록체인(Block Chain), 인공지능(Artificial Intelligence), 가상현실(Virtual Reality), 증강현실(Augmented Reality), 메타버스(Metaverse) 등 각종 첨단기술과 정보통신매체의 융·복합은 오늘날 정치·경제·사회·문화·교육·행정·의료 등에 이르는 국민의 제반 생활영역을 변화시키며, 온라인광고, OTT(Over-the-Top), 핀테크(FinTech), 스마트 헬스케어(Smart Health Care) 등 디지털 기술 기반의 새로운 산업을 다양하게 형성해가고 있다. 특히 최근 발생한 코로나 팬데믹(Pandemic)으로 인해 언택트(Untact)·온택트(Ontact) 기반형 디지털플랫폼 산업은 더욱 급속한 성장세를 보이며, 국민의 모든 생활영역을 디지털 기술에 의해 구현하는 이른바 ‘디지털 심화기’의 도래로 나타나고 있다. 그중에서도 온라인 쇼핑을 포함한 국내 전자상거래 분야는 지난해 세계 최대 수준의 이용률을 기록하며 기존의 오프라인 시장을 빠르게 대체해가고 있다. 이와 같은 경제사회의 변화는 상품과 서비스, 정보에 대한 구매·접근 경로를 온라인 기반으로 대폭 전환하는 양상을 보이며, 종래 지면·방송 중심의 전통적 광고를 디지털플랫폼 기반의 온라인광고 형태로 변화시키고 있다. 이러한 디지털 환경에서의 온라인광고는 각계각층의 잠재 고객에 대한 접근 편리성과 이용자의 사용 편의성, 낮은 진입장벽, 서비스 제공자와 이용자의 쌍방향 커뮤니케이션 및 저렴한 광고비용을 강점으로 하여 오늘날 광고산업에서 가장 보편적으로 이용되는 합리적이고 효과적인 차세대 마케팅 수단으로 주목받고 있다. 한편, 온라인광고 산업의 성장과 함께 산업 내에서는 신산업에 관한 법적·제도적 미비를 악용하는 광고 사기, 뒷광고, 유령 블로거에 의한 어뷰징, 허위·과장·기만 광고, 유해 광고, 선정 광고, 대형 플랫폼 기업의 시장지배적 지위 남용 등 각종 불법·탈법·편법적 갈등 사례가 끊이지 않고 있다. 이에 있어 국가는 그간 신산업 육성을 명목으로 온라인광고시장의 질서유지를 사적자치에 일임하고,「표시·광고의 공정화에 관한 법률」,「방문판매 등에 관한 법률」,「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」,「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 등 기존의 법체계를 확대해석하여 온라인광고 산업에 적용하는 소극적인 대응을 이어오고 있다. 그러나 디지털 콘텐츠와 전자상거래의 성격을 모두 갖는 온라인광고는 광고의 계약부터 시장 주체 간의 관계성, 광고 기술의 전문·특수성에 이르기까지 종래 광고와는 다른 특성과 체계에 의해 운영되고 있다. 또한, 온라인광고는 디지털플랫폼을 매개로 광고의 수요와 공급이 이루어지는 과정에서 생성되는 이용자 데이터가 시장지배력 및 산업경쟁력 확보 등을 결정하는 경제적 요소로 기능하고 있다는 점에서 디지털 경제의 특징이 두드러진다. 이외에도 최근 온라인광고의 분쟁 양상은 분야에 대한 낮은 이해도 또는 전문기술에 대한 당사자 간 정보 불균형 등에서 기인하여 행위 주체별로 각기 다른 쟁점을 가진 복합적 분쟁으로 나타나고 있다는 점에서 온라인광고는 기존 광고와 뚜렷한 차이를 보인다. 결국 오늘날 온라인광고 산업에서 발생하고 있는 각종 문제 현상은 디지털 기술에 대한 면밀한 이해가 전제되지 않은 전통적 법체계의 논의만으로는 다룰 수 없는 다양한 법적 쟁점이 산재해있다. 그럼에도 불구하고 온라인광고 산업이 단순히 ‘광고’산업이라는 이유만으로 기존의 광고 규제를 그대로 적용하는 현행의 법적 논의는 정당화되기 어려울 것으로 보인다. 이에 대한 대체·보완적 논의로서 정부는 관련 업계에 자율규제 마련을 촉구함과 동시에 2009년 온라인광고 분쟁조정위원회를 출범하고, 2021년 공정거래위원회 정보통신기술전담팀 내 디지털 광고 분과를 신설하는 등 여러 정책을 통해 관련 문제를 다루어오고 있다. 그러나 비법정위원회인 온라인광고 분쟁조정위원회의 조정 결정은 당사자의 이해관계 조절을 중심으로 하여 「민법」 제732조에 근거한 화해계약의 효력을 가지기 때문에 종국적인 결정 및 합의된 의무의 이행에 대한 구속력 및 강제력이 없고, 최근 신설된 공정거래위원회 디지털 광고 분과 역시 거대 온라인플랫폼사업자의 시장지배적 지위 남용행위 등 B2B 형태의 불공정거래 대응에 업무의 운영이 치중되어있어 법적 보호의 사각지대는 여전히 해소되지 못한 실정이다. 이러한 온라인광고에 대한 법적 공백의 지속은 입법 사각지대를 악용하는 업체들의 등장과 함께 다양한 권리침해 문제에 대한 시의적절한 구제의 어려움, 시장지배적 기업의 독과점 행위로 인한 시장경쟁 저해, 국민의 올바른 정보접근권에 대한 침해의 결과로 이어지며 그 피해의 규모와 대상은 계속해서 증가하고 있는 추세이다. 결국 사적자치와 대체·보완적 수단의 한계를 개선하고 온라인광고에 대한 입법 공백을 근본적으로 해소하여 가중되는 사회 혼란과 증가하는 피해 규모를 해결하기 위한 공적 개입의 필요성이 제기된다. 온라인광고에 대한 공적 개입의 핵심은 규제 사각지대를 악용하는 기업들의 시장 질서 훼손 행위를 근절하고 플랫폼이용자의 권리를 면밀하게 보호하는 동시에 해당 산업의 자유시장경제질서를 침해하지 않는 법적 규범 틀 내에서의 적극적인 규제와 조정의 균형점을 찾는 일이다. 따라서 온라인광고 산업에 대한 법적 개입은 산업 전반에 대한 법적·정책적·기술적 이해가 충분히 갖추어진 복합적·다차원적 규제이어야 할 것이며, 보다 실효적으로 시장과 이용자를 모두 보호하는 목적을 실현할 수 있는 이해조절적 관점의 입법으로 마련될 필요가 있다. 2022년 9월 대한민국 정부는 디지털 혁명기에 대응하는 「대한민국 디지털 전략」정책 로드맵을 발표하고, 자유와 인권 및 연대라는 인류의 보편적 가치 수호를 위한 새로운 디지털 질서의 확립을 선언하였다. 이에 디지털 환경에서의 복잡다기한 사회 변화에 적극적으로 대응하여 문제해결을 위한 최선의 결정을 도출해내고 질서를 확립해나가는 현대 행정법의 역할은 중요하다고 할 수 있다. 특히 산업 진흥을 통한 경제발전과 피해근절을 위한 규제 마련의 상반된 가치지향이 복잡하게 얽혀있는 지능정보사회에서 국가는 국민을 보호하고 다수의 공익을 확보하기 위해 다양한 경제주체들의 법익을 조화롭게 조율하여 이해충돌을 원만히 해결할 필요가 있는바 행정법의 이해조절적 측면은 더욱 중요하다고 할 수 있다. 이와 동시에 오늘날 디지털 환경에서는 디지털 기술의 복잡성과 역동성에 탄력적으로 대응할 수 있는 입법 마련이 요구된다. 이에 본 논문은 헌법상 국민의 기본권 보호와 자유로운 시장경제의 존중을 실현하는 경제 민주화를 규범적 목표로 기술발전의 가속화에 따라 급변하는 디지털 경제환경에서 국가와 법은 어떤 역할을 해야 할 것인가에 대해 살펴보고자 한다. 또한, 온라인광고 산업의 질서 확립과 이용자의 정보접근권 및 자기결정권 보호라는 헌법적 이념 실현을 위해 행정법은 규제와 산업 육성이라는 법적 딜레마 속에서 어떻게 규율을 정립해나가야 할지에 대해 고민해보고자 한다. 결국 디지털 심화기에서 기술과 법의 괴리를 메우기 위해서는 공·사익의 충분한 이익형량을 통해 지속가능하고 탄력적이며 실효성 있는 규제를 마련해나갈 필요가 있다. 나아가 향후 기술발전에 따라 온라인광고의 종류와 기능이 더욱 다양해질 것으로 전망되는 가운데 종래 일방적·공급자 중심적 온라인광고에 대한 관점의 전환도 함께 고려함으로써 온라인광고가 차세대 비즈니스 모델로 새로운 패러다임 아래 기능하는 방안을 모색해보고자 한다.