지방자치단체 민간투자사업의 공법적 통제에 대한 연구

Abstract

지방자치단체 민간투자사업은 한정된 정부의 재정 투자를 보완하여 필수 사회기반시설을 조기에 확충할 수 있어 국가 경제 활성화에 기여할 수 있다. 그러나 민간투자를 적극 활용하기 위해서는 그동안 제기되어왔던 과도한 재정 누수 문제를 해결하고 민간투자사업의 공공성을 확보할 필요가 있다. 대법원이 지방자치단체가 추진한 용인경전철 민간투자사업에 대해 주민소송을 통한 법적 책임을 인정한 판례는 주민이 직접 소송을 통해 정부의 재정행위를 통제할 수 있다는 주민소송의 실효성을 보여준 것으로 의의를 가진다. 따라서 정부의 재정 낭비를 방지하고 민간투자사업의 건전성을 담보하기 위한 사전적, 사후적 공법적 통제 방안을 마련하는 것이 중요한 과제라고 할 수 있다. 민간투자사업은 필수 공공재적 성격을 지닌 사회기반시설의 건설과 운영을 민간 투자를 통해 공급하여, 정부의 재정을 보완하고, 민간의 창의와 효율적 수익 창출을 꾀하여 경제 활성화와 사회적 효용을 증대시킬 수 있는 제도이다. 민간투자사업 시행자는 정부와 달리 이윤을 추구하는 영리기업인 경우가 일반적이므로, 운영 면에 있어서도 효율적인 사업운영으로 비용을 절감하고 이윤을 극대화하는 유인이 있다. 일본은 PFI(Public Finance Initiative) 방식으로 민관이 협력하여 사회기반시설의 재원을 공급함으로써 공공시설의 정비 등 노후화에 대응하고 있다. 민간 자금 등의 활용에 의한 공공시설 등의 정비 등의 촉진에 관한 법률(PFI법)에 따라 지방 PFI 사업은 지방자치단체의 장 등이 실시주체가 되어 사업을 추진하며 원스톱 창구제도, 행정재산 대부, 국·공유재산 무상사용 등의 지원 방안을 시행하고 있다. 지방자치단체 민간투자사업의 공공성 확보를 위해 사전적 통제 방안으로 먼저 타당성조사를 들 수 있다. 타당성조사 평가 시에 평가 대상사업의 단위가 법적으로 규정되어 있지 않으며, 판례 및 실무에서 개별 사업 단위로 (예비)타당성 조사를 적용할 수 있다고 판단하고 있는데 조사 대상의 선정은 연관성을 고려하여 사업 집단으로 수행하는 것이 바람직할 수 있다. 지방자치단체의 역량 향상을 위해 일본의 컨설턴트 제도를 참고하여 자체적 분석 수행 여건을 마련하고, 기존의 타당성 조사와 중복 수행되는 부분을 면밀히 파악하고 이를 입법적으로 개선해야 한다. 지방의회의 통제를 강화하기 위해서는 민간투자법상에 통제 권한을 공고히 할 필요가 있으며 지방자치단체의 조례의 제·개정을 통해 의회의 통제를 받아야 할 사항을 포함할 필요가 있다. 동의가 필요한 사항을 상세히 정비하고 세부적인 내용도 조례에 포함하도록 해야 한다. 사후적 통제 방안으로는 실시협약 변경 요구권, 감독명령, 공익처분, 주민감사청구, 주민소송을 검토할 수 있다. 유료도로법에서만 규정된 실시협약 변경 요구권을 민간투자법에서 직접 규율하여 민간투자사업 전반에 적용할 수 있도록 그 대상 범위를 확대하고, 실시협약의 변경이 가능한 기준을 명확히 해야 할 뿐 아니라 세부적인 내용을 통제할 필요가 있다. 감독명령의 요건 상의 ‘정상적인 운영’, ‘자유로운 경영활동을 저해하지 않는 범위’등에 대한 요건을 명확히 정립해야 하며 실시협약 위반에 대한 행정처분 제재의 대상으로 감독명령의 처분성을 인정해야 한다. 공익처분에 대한 기준에 대해 ‘공익상 필요성’에 대한 세부 기준을 두어 사업을 지속하는 것이 어려운 사유를 시설 별로 구체적으로 규정해야 한다. 또한 공익처분에 따른 손실 보상 시에도 기존에 다소 일반적인 기준을 제시하는 것에서 손실보상의 구체적인 범위를 민간투자법에서 직접적으로 규율할 수 있도록 제도적 근거 마련이 필요하다. 주민감사청구의 실효성을 증진시키기 위해서는 감사청구에 필요한 청구인 수를 정비하고 주민소송의 대상 여부를 판단할 때 청구의 관련성인 ‘동일성’에 대한 구체적인 기준을 마련하여야 한다. 주민소송을 위해 전치적인 단계로서의 역할만이 아닌 주민감사청구의 독자적 역할을 강화할 수 있도록 청구 제기 기준을 명확히 하고 활성화할 필요가 있다. 주민소송 대상의 판단기준과 세부적인 기준에 대한 유형화가 필요하다. 또한 손해배상의 절차 및 범위에 대하여도 소송 결과에 따라 지방자치단체의 장이 손해배상을 명령하고 그에 따르지 않을 때는 민사소송을 제기할 수 있도록 하는 명확한 절차를 법제화해야 한다. 본 논문에서는 민간투자사업과 관련된 공법적 통제에 대한 우리나라의 현행 법제도를 분석하여 현황과 문제점을 파악하고, 일본의 법제도와의 비교법적인 분석을 통해 우리나라 민간투자사업의 공공성 확보를 위한 법제 개선방안을 도출하고 시사점을 얻고자 한다. 일본은 저성장과 인프라의 노후화를 이미 경험한 바 있어 일본법과의 비교는 우리나라 민간투자사업의 다양한 문제를 해결하는 데 유용하게 활용될 수 있다. ;Public Private Partnership(PPP) can contribute to the revitalization of the national economy by supplementing limited government financial investment and expanding essential infrastructure. However, in order to utilize private investment for infrastructure, it is necessary to solve the problem of fiscal waste that has been raised and to secure the publicity of Public Private Partnership(PPP) projects. The Supreme Court's decision of legal responsibility for the Yongin EverLine Light Rail Public Private Partnership(PPP) project promoted by local governments shows the effectiveness of the resident lawsuit that residents can control the government's financial activities through lawsuits. Therefore, it is an important task to prepare a preliminary and post public law control plan to prevent the government's fiscal waste and ensure the soundness of Public Private Partnership(PPP) projects. Public Private Partnership(PPP) projects are a system that can supplement the government's finances and increase economic revitalization and social utility by supplying infrastructure with essential public goods through private investment. Unlike the government, Public Private Partnership(PPP) projects are performed by profit-seeking and for-profit companies, so there is an incentive to reduce costs and maximize profits through efficient business operation. Japan is responding to deterioration of facilities by supplying resources for social infrastructure in cooperation with the public and private sectors through the Public Finance Initiative(PFI). Under the Act on Promotion of Private Finance Initiative, local PFI projects are carried out by the heads of local governments, and support measures such as a one-stop processing system, administrative property loan, and free use of national and public property are implemented. In order to secure the publicity of Public Private Partnership(PPP) projects of local governments, a feasibility study should be first examined as a preliminary control measure. When evaluating a feasibility study, the unit of the project subject to evaluation is not legally defined, and the feasibility study can be applied as an individual project unit in precedents and practices, but it may be desirable to select a project group in consideration of relevance. In order to improve the capabilities of local governments, it is necessary to prepare conditions for self-analysis by referring to Japan's consultant system, closely identify areas that overlap with existing feasibility studies, and improve legislation. To strengthen the control of local councils, it is necessary to solidify the control authority under the Act On Public-private Partnerships In Infrastructure, and to stipulate the enactment of ordinances of local governments and include matters to be controlled by the council. Matters requiring consent shall be reorganized in detail and detailed information shall be included in the Ordinance. As a follow-up control measure, it is necessary to expand the scope of the right to request changes to the agreement disposition stipulated only in the Toll Road Act so that it can be applied to the entire Public Private Partnership(PPP) project, and not only clarify the criteria for changes to the implementation agreement, but also control the details. Requirements for "normal operation" and "scope that does not hinder free management activities" in the requirements of the supervision and order should be clearly established, and the disposition of the supervision and order should be recognized as the subject of administrative disposition sanctions for violations of the implementation agreement. The detailed criteria for the "need for public interest" should be set for the criteria for public interest disposition, and the reasons why it is difficult to continue the project should be clearly defined for each facility. In addition, when compensating for losses due to public interest disposition, it is necessary to prepare an institutional basis so that the specific scope of compensation for losses can be directly regulated by the Act On Public-private Partnerships In Infrastructure from presenting general standards. In order to enhance the effectiveness of resident audit claims, the number of claimants should be improved and specific criteria for "identity" should be prepared when determining whether the claim is subject to resident litigation. For resident litigation, it is necessary to clarify and activate the criteria for filing claims so that the independent role of resident audit claims can be strengthened, not only as a preliminary step. It is necessary to categorize the criteria for judgment and detailed criteria for resident litigation. In addition, for the procedure and scope of compensation for damages, a clear procedure should be legislated to allow the head of a local government to order compensation for damages according to the results of the lawsuit and file a civil lawsuit if not followed. This study analyzes Korea's current legal system for fiscal legal control related to Public Private Partnership(PPP) to understand the current status and problems, and derives legal improvement measures to secure the publicity of Korean Public Private Partnership(PPP) projects through comparative legal analysis with Japanese legal system. Since Japan has already experienced a period of low growth and aging infrastructure, comparisons with Japanese law can be useful in solving various problems in Korea's Public Private Partnership(PPP) projects.