아동의 참정권에 대한 비판적 담론 분석

Abstract

민주주의의 발전은 선거권의 확대를 통해 이뤄졌고 복지국가의 발전에 기여해왔다. 국민은 선거권을 행사하여 자신과 지역사회에 필요한 이익을 위해 활동할 대표를 선출하고, 선출직 대표는 유권자의 욕구와 상황을 고려한 정책을 수립한다. 다원주의와 주체적 참여는 민주주의 원리가 작동되는 핵심 가치 중 하나이다. 사회적 논의에 다양한 사람들이 적극적으로 참여함으로써, 입법 및 정책적 결정의 영향이 특정 소수를 위한 이익이 아닌 보편적 차원의 가능한 많은 사람들에게 전달될 수 있기 때문이다. 그러나 국민의 15%를 차지하는 아동 인구는 연령기준으로 제한하는 참정권 자격으로 인해 선거권을 통해 작동되는 민주주의 원리 속에서 배제되어 있는 현실이다. 성인의 보호와 지원을 필요로 한 성장단계에 있는 아동기의 특성으로, 아동은 성인과 동등한 기본권의 주체로 바라보기보다 보호가 필요한 존재로 여겨져 왔다. 비록, 유엔 아동권리협약의 채택과 비준으로 아동에게 권리주체의 지위가 공식적으로 부여되었지만, 오랜 사회 관습과 문화, 가치관 속에서 축적되는 법과 제도에 내재된 전통적인 아동관과 충돌을 피할 수 없다. 아동권리증진을 위해 국회는 입법적 기능을 통해 결정적인 역할을 제공할 수 있지만, 투표권이 없는 아동은 국회 논의에서 우선적으로 고려되기 어려운 위치에 놓여 사회적 소수자 위치에 머무를 수밖에 없다. 본 연구는 아동을 배제하는 국회의 권력에 대한 비판 의식에서 시작되었다. 아동의 선거연령 논의에서 나타난 권력의 불평등 원인과 영향을 미치는 이데올로기를 분석하기 위하여, 선거연령논의를 포함하는 국회회의록을 중심으로 비판적 담론 분석(Critical Discourse Analysis, CDA)을 실시하였다. 비판적 담론 분석은 텍스트와 담론 실천, 담론과 사회문화적 실천 간의 관계를 통해 연구대상을 둘러싼 사회적 이데올로기와 힘의 불균형을 드러내는 데 기여 가능한 연구방법론이다. 분석 대상은 제헌국회부터 제 20대 국회까지 선거연령논의가 이뤄진 국회 회의록이며, 국회의안정보시스템에 관련 키워드를 검색하여 확보한 3,679건의 자료를 1차 검토하였고, 선거연령 논의와 연관되는 회의 199건을 최종 추출하여 분석에 적용하였다. 분석 시기는 선거연령하향이 이뤄진 연도를 기준으로, 선거연령 안건에 대한 빈도 분석을 통해 선거연령논의 추이를 확인하여 제헌국회부터 제5대 국회까지, 제6대 국회부터 제15대 국회까지, 제16대 국회부터 제20대 국회까지 모두 세 단계로 구분하였다. 연구결과, 제헌 국회부터 제5대 국회 시기에는 민주주의 담론과 아동연령차별 담론이 주류 담론으로 형성되었고 두 담론은 대립관계에 있었으나 연장자 우대 중심의 연령주의 담론을 극복하지 못하였다. 그러나 이 시기 민주주의 담론이 가장 발달되었고, 청년의 정치참여확대 논리가 존재했다는 점, 아동을 역량있는 존재로 바라본 아동권리담론이 형성되었다는 점은 다른 시기와 구분되는 의의로 나타났다. 이 시기 일제강점기 독립운동 및 반탁운동, 4·19 혁명 등 국가와 사회에 희생한 학생들의 공헌을 인정하기 위한 ‘가치 인정’ 담론은 선거연령하향을 지지하는 하위담론으로 형성되었고, 독립국가로 헌법을 제정한 뒤 민주주의 실현을 위한 이념과 결합되어 선거연령 하향의 필요성이 제기 되었으나, 연장자 우대와 아동을 직접적으로 배제한 ‘아동차별주의’담론과 공산주의, 반사회주의자 등 사회 안정을 방해하는 요소를 선거연령과 연관하는 ‘이념 담론’을 넘어서지 못했다. 제6대 국회부터 제15대 국회 시기에는 권위주의 정권 하에 선거연령 담론의 발달이 침체되었고 정당 주도의 담론이 형성되었다. 찬성 진영에서는 세계적 추세 담론이 주류 담론으로 형성되었고, 미약하나마 아동권리담론이 형성되었으며 반대 진영에서는 아동은 미숙한 존재로 연장자의 우대를 강조하는 아동연령차별 담론이 형성되었다. 제6대 국회부터 제15대 국회 기간에는 권위주의 체제에서 민주화 운동을 거쳐 민주주의를 회복하는 과정에서 간선제와 직선제를 오가며 전반적으로 한국의 민주주의 질서가 재정립되는 시기로 시대적으로 선거연령에 대한 사회적 관심을 제기하기 어려운 여건이었다. 그러나 제10대, 제12대, 제14대 국회를 중심으로 정당 주도의 선거연령 하향의 필요성이 제기되었고, 이를 지지하는 담론은 ‘세계적 추세’ 담론과 ‘정치 목적’ 담론으로 나타났다. 선거연령에 대한 관심이 활발하게 공론화되기 어려웠던 시기인 만큼 반대 논리의 발달은 다소 미약하였으나, 소수 의원의 주장을 통해 나타난 반대 입장의 논거는 학교가 정치화될 수 있다는 우려와, 아동을 미숙한 존재로 바라보는 시각, 공산주의 국가 사례와 선거연령을 연결하는 이념 담론이었다. 제16대-제20대 국회는 아동권리담론이 가장 발달하였고, 선거를 하는 국가들이 선거연령기준 18세를 채택하면서 한국이 마지막 19세 기준 국가가 되었고 이러한 배경에서 ‘세계적 추세 담론’이 영향력을 보였다. 반대 진영에서는 학교 정치화와 학생들의 입시를 강조하는 ‘교육보호담론’과 ‘아동차별주의 담론’이 주류 담론으로 형성되었다. 아동은 미숙하므로 선동되기 쉬우며 학교가 선거운동 대상이 되어 학생들이 입시 등 학업에 피해를 입는다는 논리였다. 시대 보편적으로 영향을 미치는 담론은 아동권리 담론과 아동연령차별 담론으로 나타났다. 아동권리담론은 권위주의 정권에서 가장 미약하였고, 제16대-제20대 국회에서 가장 발달되는 양상을 보였다. 선거연령하향 반대 논리로 형성된 아동연령차별 담론은 제헌 국회부터 제 5대 국회 시기에 지배적인 영향을 미쳤고 제16대-제20대 국회에서도 주류 담론으로 나타났지만 그 힘은 시대 후반으로 갈수록 미약해졌다. 담론 분석과 사회문화적 실천 분석을 통해 아동의 참정권이 제한된 배경에는 ‘권력 유지’의 부분이 작용한 것을 알 수 있었다. 제헌 국회 이전부터 제 20대국회까지 학생의 시민권 운동은 ‘보편적으로’ 존재하였다. 그러나 이를 바라보는 정치권의 관점에 따라 정권 유지를 위한‘정치적 목적’과 결합되기도 하였다. 제헌 국회부터 제 5대 국회에서는 국가의 ‘공식적 동원 기구’로 편입시켜 학생운동의 자율성을 배제하여 정치적 목적에 가담시켰고 , 제6대 국회부터 제15대 국회, 구체적으로 1987년 민주화 이전까지는 부적절한 정치권의 대응에 문제의식을 가진 학생운동을 물리적 힘과 법률로 차단하고자 하였다. 학생들의 자주성을 바탕으로 발현된 시민운동에 대해, 이를 선동하는 특정세력이 있다고 보는 등 당시 학생들을 미숙한 존재로 바라보는 시각은 새로운 정치적 희생양을 만들었고, 학생운동은 사회적 갈등을 야기하고 정권 유지에 위협이 되는 대상으로 여겨졌다. 정치민주화가 이뤄진 이후 민주주의 정권에서 선거연령담론은 아동 당사자 단체와 시민단체의 활동에 힘입어 발달할 수 있었고, 국회의 전문성 강화와 정당과 정부의 지지가 연대되면서 선거연령이 차례대로 2년 하향될 수 있던 것으로 보인다. 2000년대를 지나면서 국회 논의에서‘아동권리’담론이 형성되며, 다른 시기 대비 아동권리 관점이 발달된 것을 볼 수 있었으나, 거대 정당 간 첨예한 입장 차이 속에서 연령하향 반대 주장에 학교 정치화에 대한 우려와 입시 우선주의가 논거로 사용되는 등 아동의 기본권 제한을 정당화하는 논리 역시 발달되는 모순을 보였다. 정당 주도의 정치적 이해 속에서 다뤄지는 선거연령담론은 아동의 참정권 실현이라는 궁극적 목표를 다루기 어려우며, 권리주체의 참여가 전제되지 않는 아동권리담론은 정치적 명분으로만 작용될 수 있음을 알려준다. 연구결과를 토대로 선거연령논의의 목표는 선거를 위한 법적 권리 보장을 넘어 아동의 ‘참정권 실현’이라는 궁극적인 방향에 초점을 두어야할 것과, 아동을 미숙한 존재로 바라보는 헌법재판소의 인식에 대한 문제의식을 바탕으로 개헌 시 아동의 기본권 주체로 명시되어야할 것, 참정권 연령이 하향되어야할 것이라는 점을 제언하였으며, 참정권 행사까지 아동 관련한 사안을 우선적으로 고려할 수 있는 국회 내 아동 특별위 조직을 제언하였다. 또한, Nabatchi와 Leighninger(2015)의 ‘좋은 참여’모델을 토대로 아동의 참정권 실현에 필요한 사회적 역할을 제언하였다. 본 연구는 기본권의 주체인 아동에게 허락되지 않은 참정권 실현에 입법적 역할이 가능한 국회를 대상으로 선거연령에 대한 국회의원의 논의를 심층적으로 분석한 최초의 연구라는 점과 아동에 대한 국회의 시대적 인식 변화를 도출한 최초의 연구라는 점에서 의의를 가진다. ;The purpose of the study is to explore the limitations of children's suffrage in parliamentary debates. In democratic history, universal suffrage has been achieved to break down barriers of race, sex, tax pay, and literacy ability. However, the age limit is now being applied to limit children's suffrage. The movement to lower the voting age has been deployed worldwide, and is named after the "children's suffrage movement”. To realize children's political rights, parliament's role is decisive as its legislative function. In this study, to disclose the ideologies that affect the limitation and supportiveness to children's political inclusion, stenographic details of parliamentary debates on voting age were used for analysis via Critical Discourse Analysis (CDA). The analysis period was divided into three phases according to the time when the voting age was lowered. The first phase is from the Constituent Assembly to the 5th National Assembly(NA), when the voting age was 21. The second phase is from the 6th NA, to the 15th NA - when the voting age was 20, and the third phase is from the 16th NA to the 20th NA when the voting age was 19 and 18, I.e., when the voting ages were legally lowered two times. The findings show the ideologies affecting the voting age discourses were 'childism' and 'child rights'. Historically, political participation by obtaining voting rights meant 'social recognition as an adult', not as a right. In the first phase (from the Constituent Assembly to the 5th NA), discourses were dominated by ‘democratic discourse' and ‘childism discourses'. As sub-discourses, support for lowering voting ages, ‘socially valuable objects', 'ageism', 'child rights', and ‘respecting own culture (cultural relativism)' were formulated. On the opposite-side, ‘ideology(to avoid from communism, anti-socialist)' discourse was seen as a sub-discourse. In this period, the children were mainly regarded as immature and vulnerable beings. Some argued as a minority opinion that children should be regarded as competent beings, but this argument was intended to recognize children’s social contribution such as the Korean Independence Movement of 1919 rather than a right holder. In second phase (from the 6th NA to the 15th NA), there was very little interest in voting age compared to other phases. Discourses on voting ages were formulated by a political party. The dominated discourses were ‘the global trend',‘socially valuable objects', ‘child rights', ‘democratic', ‘ageism' and 'political purpose' were following as sub-discourses. The ‘ideology' discourse dropped out, and 'socially valuable objects' were weakened compared to previous periods. On the opposite side, 'childism' and 'political purpose' sub-discourses were weakly formulated. In the last phase (from the 16th NA to the 20th NA),dissent and debates on voting age were lively under the political tension between the two major parties. The parties stand for lowering voting age expressed a ‘child rights' discourse,‘ the global trend' discourse, and added ‘political purpose' in the name of the political reform. On the other hand, ‘childism' and ‘school protection' discourses were formulated. They emphasized students' safety from political conflict and the importance of a national entrance exam. In this period, the perspective of children as competent beings was developed versus other phases. Simultaneously, there was a contradiction justifying the limitation of fundamental rights on the grounds of concern. The activities of civil organization including children-led organizations increased during this period. The children's civil movements and voluntary participation have existed in all periods. However, depending on the authorities in power, the autonomy of children's political participation was historically deprived or officially mobilized for political purposes. The students were exposed to violence when engaging in political activities in a state of political instability, sometimes it was hard for them to carry on studying because of social mobilization by the government. Civil movements whenever democracy seemed at risk. The 1st republic collapsed by civil power. In the authoritarian regime, children's civil movements are viewed as a threat and reduced to maintain power. From these experiences, it could be inferred that `school protection' discourses had formulated. Authorities needed an alternative to redirect the focus of civil power. School and studying might be good reason to justify theses actions. Nevertheless, the perspective on children as competent rights-holders developed over time, and the consideration the children's involvement into parliament's discussion has been overlooked. Therefore, this study suggests that to realize children's suffrage, various participation methods should be considered beyond just an age for the legal right to vote.