분권화의 역설

Abstract

This study argued that excessive competition between local governments in China did not threaten political stability but promoted the Communist Party system. To date, the excessive competition between local governments in China has been regarded as a failure of economic policy or a drawback of economic growth. However, on the contrary, it provided an opportunity for institutional reform to justify the Communist Party system and intervention in local politics. Although China was politically centralized, local governments have great autonomy. This change in the central-local government relationship is called decentralization. After decentralization, local governments gained financial autonomy, which intensified competition among local governments. Many studies on the intense competition pointed out various problems such as regional isolation, uniform industry, and price competition. To address these problems, the central government implemented various policies, the representative examples of which were the ‘Seven Strategic Emerging Industry Strategy’ and ‘One Belt, One Road’. However, despite the central government's large-scale financial support, both policies caused excessive competition between regions, along with overlapping construction and reckless economic planning. This showed that the central government's will to solve the problems was superficial rather than proactive. Thus, other implications of the excessive competition between local governments could be assumed. As the autonomy of local governments expanded, the central government felt the need for re-centralization. In this regard, the central government began to intervene in local government and local politics economically, politically and socially. Economically, the central government used subsidies to control local governments. After decentralization, the financial situation of local governments became unable to have accountability. As a result, local governments were forced to rely more on subsidies from the central government to gain a competitive edge between regions. In other words, as competition between regions intensified, local governments had no choice but to depend on the central government. Politically, the central government conducted an anti-corruption campaign. The excessive competition produced local governments’ corruption. However, the anti corruption movement involved not only local governments, but also the central government and the Communist Party. In particular, the Xi Jinping administration launched an intensive anti-corruption campaign, declaring that it would hunt both tigers (corrupt high-ranking officials) and flies (corrupt low-ranking officials). As a result, high-ranking ministerial level executives were expelled from their positions and were subject to legal punishment. Reform of personnel rights of local governments also began. After reform and opening up, economic performance became the standard for local government officials’ promotion. It led to more intensified competition and neglected social institutions, which deteriorated social stability. Afterwards, the central government established an efficient personnel authority system by additionally evaluating social stability and public perceptions of local leadership in the personnel evaluation items of local executives. In addition, for effective personnel management, the central government handed over the management of local executives below the provincial level to the provincial government. Based on these personnel standards, local governments implemented various social policies. The central government comprehensively observed the processes and consequences of the policies to promote the most effective system nationwide, as exemplified by the minimum wage system first implemented in Shanghai. Such policy implementation helped reducing its risk. Furthermore, the central government was able to maintain the legitimacy of the system while building an image of being proactive in solving social problems. Moreover, various environmental and social problems caused by the intensive competition between regions provided room for the central government to intervene. After decentralization, the primary responsibility for the above issues rested with the local government, and the central government could take a step back with a bystander attitude. That is, the central government was able to avoid complaints about various social problems, while sometimes actively intervening to solve the problems to maintain the legitimacy of the system, as exemplified by the protests that took place in Hanyuan County, Sichuan Province. As such, the excessive competition between local governments secured the validity of the central government's intervention in the regions and led to sophistication of the system; it was revealed that it was not a problem to be solved derived from economic growth but a factor that established the legitimacy of the Communist Party system.;본 연구는 중국의 지방정부 사이에 나타난 과잉경쟁은 정치적 안정을 위협하는 요인이 아닌, 공산당 체제 정당화를 촉진하는 요소임을 증명하고자 한다. 그동안 중국 내부에서 나타나는 지역 간 과열된 경쟁은 경제정책의 실패 혹은 경제성장에 따른 불가피한 요소라고 인식되어왔다. 그러나 이러한 인식과는 반대로 지역 간에 발생한 지나친 경쟁은 공산당 체제 정당화를 위한 제도 개혁의 기회와 지방정치에 대한 개입의 타당성을 마련해주었다. 중국은 정치적으로 중앙집권화 된 체제이지만, 지방정부의 자율성이 방대하다. 이러한 중앙-지방정부의 관계 변화를 분권화라고 지칭한다. 분권화 이후 지방정부는 재정적 자율성을 갖게 되면서, 지방 간 경쟁은 과잉경쟁으로 심화되었다. 과열된 경쟁에 대한 기존연구는 대부분 지역 간 교류 단절, 산업의 획일화, 가격 경쟁 등의 다양한 문제점을 지적하였다. 이러한 문제를 해결하기 위해 중앙정부는 여러 정책을 실시하였으며, ‘7대 전략적 신흥산업 전략’과 ‘일대일로’가 대표적인 정책이다. 그러나 중앙정부의 대규모 재정적 지원 정책에도 불구하고 두 정책에서 모두 지역 간 과잉경쟁이 나타나면서, 중복건설과 무분별한 경제계획이 발표되었다. 이러한 양상은 중앙정부의 문제해결에 대한 태도가 적극적이지 않고, 표면적이라는 것을 보여준다. 그렇다면 지방정부간 과열된 경쟁이 다른 함의를 가지고 있다는 것을 짐작할 수 있다. 지방정부의 자율성이 확대되면서 중앙정부는 재중앙집권화에 대한 필요성을 느끼게 되었다. 이를 위하여 중앙정부는 경제적, 정치적, 사회적인 면에서 지방정부와 지역 정치에 개입하기 시작하였다. 경제적인 측면에서 중앙정부는 보조금을 통해 지방정부를 통제하였다. 분권화 이후 지방정부의 재정적 상황이 책임을 뒷받침할 수 없게 되었다. 그 결과 지방정부는 지역 간의 경쟁 우위를 차지하기 위하여 중앙정부의 보조금에 더욱 의존할 수밖에 없다. 즉 이러한 현상은 지역 간 경쟁이 심화될수록 지방정부는 중앙정부에게 의존할 수밖에 없는 결과를 야기한다. 정치적인 면에서 중앙정부는 기본적으로 반부패 운동을 실시하였다. 지역간 지나친 경쟁은 지방정부의 부정부패를 양산하였다. 하지만 반부패 운동은 지방정부만을 대상으로 하지 않고, 중앙정부, 공산당까지 모두 조사 대상에 포함시켰다. 특히 시진핑 정부 시기, 호랑이(부패한 고위 간부)와 파리(하위 부패 관료)를 모두 사냥하겠다고 공헌하면서, 강도 높은 반부패 운동이 벌어졌다. 그 결과 장관급 고위 간부들이 보직에서 퇴출되며, 법적 처벌을 받게되었다. 또한 지방정부에 대한 인사권 개혁을 시작하였다. 개혁개방 이후 지방간부 인사 기준이 경제성과가 되면서 지방 간 경쟁을 심화시켰으며, 사회적 제도를 등한시하는 경향이 나타났다. 이와 같은 지방정부의 태도는 사회적 안정을 위협하였다. 이후 중앙정부는 지방간부 인사 평가 항목에 사회안정, 지방지도부에 대한 인민들의 인식 등을 추가적으로 평가하면서 효율적인 인사권제도를 구축하였다. 더불어 중앙정부는 효과적인 인사관리를 위해 성급 이하의 간부 관리는 성급정부에게 인계하였다. 이러한 인사 기준을 바탕으로 지방정부는 다양한 사회 정책이 실시하였다. 그에 따라 중앙정부는 전체적인 정책의 양상과 결과를 관망하고, 가장 효과적인 제도를 전국적으로 추진하였다. 상하이에서 처음 실시한 최저임금제도(低保: 디바오)가 대표적인 사례이다. 이와 같은 중앙정부의 정책 실행 방식은 제도에 대한 위험성을 줄일 수 있게 해주었다. 뿐만 아니라 중앙정부는 사회 문제 해결에 대한 적극적인 이미지를 구축하면서 체제 정당성을 유지할 수 있게 된다. 더불어 지방 간 과열된 경쟁으로 발생한 다양한 환경적, 사회적 문제는 중앙정부의 개입의 여지를 만들어주었다. 분권화 이후 위와 같은 문제에 대한 일차적인 책임은 지방정부에게 있으며, 중앙정부는 한발짝 물러나 방관적인 태도를 취할 수 있게 되었다. 즉 중앙정부는 각종 사회문제에 대한 불만의 대상에서 벗어날 수 있으며, 때로는 적극적으로 개입하여 문제를 해결함으로써 체제 정당성을 유지하는 양상을 보여왔다. 쓰촨성 한위한(汉原)현에서 발생된 시위가 대표적인 예이다. 이와 같이 지방정부 간 과잉경쟁은 지방에 대한 중앙정부의 개입 타당성을확보해주며, 제도의 정교함을 이끌어냈다. 즉 과열된 경쟁은 경제성장으로 파생된 해결해야 할 문제가 아닌, 공산당 체제 정당성을 구축하는 요소임을 알 수 있다.